입법․법률고문 자문의뢰서

고문성명		의 뢰 자	최웅식 의원
구 분	-	의뢰일자	2015. 2. 2
제 목	목동중심지구 지구단위계획구역에 소재한 기존건축물의 용도변경 기준의 해석에 대한 법률자문
자문요지	목동중심지구 지구단위계획서에 따라 “용도변경의 경우 용도변경을 하고자 하는 부분에 대하여 본 지구단위계획의 용도계획에 적합하여야 한다(계획서 제30조)”는 규정을 해석함에 있어 1. 지구단위계획상에 용도에 관한 사항에 적합하면 용도변경이 가능하다는 입장과 2. 업무시설(오피스텔)의 경우 별도의 용적률 계획이 있으므로 용도계획이라 함은 이 용적률 계획(밀도에 관한 사항)까지 포함하는 개념으로 이해하여 용도변경이 가능하지 않다고 판단해야 한다는 입장으로 상충함. 위 지구단위계획서 제30조 기존건축물의 용도변경 지침에 따른 적정 해석은 무엇인지 자문의뢰함.
자문내용	<붙임 자료 참조>
의뢰자 의 견	◦ 국토계획법 제54조 및 같은 법 제82조에 따라 기존건축물의 경우 현행 용적률 규정에 부합하지 않다 하더라도 용도지역에서 허용하는 용도라면 용도 변경이 가능함. 다만, 현 지구단위계획 기준에는 부합하여야 할 것임. ◦ 서울시는 오피스텔의 경우 용도용적제를 적용하고 있어 최대 800% 용적률까지만 허용되어 위 건축물 용적률(1035%)은 이를 상회하기에 허가될 수 없다는 입장으로 보임.(2008 질의회신) ◦ 서울시 의견과 같이 해석한다면, 이 건축물은 지구단위계획 변경(2003) 당초부터 오피스텔로의 용도변경은 원천 불허하는 입장인 것으로 그렇다면, 기존건축물 시행지침에 용도계획에 적합하되 오피스텔의 경우에는 용도용적제 기준에 맞아야 한다는 점을 분명히 하거나 아니면 건축물의 용도계획 중 불허용도에 위 대지에 대해서만큼은 ‘오피스텔’을 포함함이 옳았다고 보여짐. ◦ 한편, 대법원 판례(2004두 10944 판결 건축허가신청반려처분취소, 2006. 10. 26 선고)에서도 지구단위계획상 기존건축물의 시행지침 “기존 건축물을 증축하는 경우 기존 건축물의 철거범위나 증가되는 연면적이 기존 건축물 연면적의 50%를 초과하거나 증축연면적이 300평방미터를 초과하는 경우에는 이를 신축과 동일하다고 보고, 본 지구계획 및 운영지침을 적용하여야 한다”고 규정한 부분은 “기존 건축물까지 포함하여 그 제한규정을 적용할 것이 아니라 증축 부분에 한하여 이를 신축의 경우와 동일하게 보고 그 제한규정을 적용하여야 한다고 봄이 상당하다”는 의견과 국토교통부 담당자 협의(유선) 의견을 감안할 때 용도에 관한 사항만으로 용도계획이 가능하다고 보여짐.
참고사항 (관련법규)	서울시 지구단위계획 수립지침. 2010 참고 대법원 판례(2004두 10944 판결 건축허가신청반려처분취소, 2006. 10. 26 선고) <붙임 자료 참조>

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<자문 내용>

□ 현재 해당 건축물의 건폐율·용적률·높이·면적 등 규모와 밀도에 관한 변경사항은 없는 상황으로 4층부의 용도를 당초 운동시설, 근린생활시설용도에서 업무시설(오피스텔)로 변경하려는 사항입니다.  용도변경과 관련하여 다음과 같이 대립하고 있어 자문 의뢰합니다.

□ “갑”설 : 용도변경 불허 의견

1. 대상 건축물은 2000년 준공당시 용적율 1053%의 적법한 기존건축물에 해당되며, 기존건축물의 용도변경의 경우 동 지구단위계획 제30조(기존 건축물에 대한 지구단위계획 및 시행지침의 적용) 제1항 라호( 용도변경의 경우 용도변경을 하고자 하는 부분에 대하여 본 지구단위계획의 용도계획에 적합하여야 한다))를 적용하여야 하는바, “용도계획”에는 제3장 건축물 용도에 관한 사항과 제4장 건축물의 밀도에 관한 사항을 모두 충족하여야 하므로 기존 건축물의 용적율(1053%)이 변경된 업무시설(오피스텔)용적율 800%를 초과하므로 불허 하여야 한다.

2. 2008년 서울시의 지구단위계획구역내 업무시설 용도용적제 관련 질의 회신도 같은 취지 임.

□ “을”설 : 용도변경 허용 의견

1. 국토계획법 제54조(지구단위 계획구역에서의 건축)에 의하면 “지구단위 계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경을 하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다”라고 규정하고 있으며,

목동 중심축 지구 지구단위계획 재정비(2006) 제30조(기존 건축물에 대한 지구단위계획 및 시행지침의 적용) 제1항 라호( 용도변경의 경우 용도변경을 하고자 하는 부분에 대하여 본 지구단위계획의 용도계획에 적합하여야 한다)라고 규정되어 있는바,

위 지구단위계획에서 용도 계획이란

1) 제3장 건축물의 용도에 관한 사항만을 적용하여야 하는 것으로 (제4장 밀도에 관한 사항은 적용하지 않는 것임.) 허용용도에 적합하면 용도변경을 허용하여야 하는 것이며,

2) 용도계획의 해석에 대하여는 2010년 제정한 “ 서울시 지구단위계획 수립기준”에 따라 용어의 해석을 명확히 하고 있는데, 동 기준에서는  “1-3 용도계획”은 지정용도, 허용용도, 권장용도, 불허용도, 용도완화로 명확히 정의 하였으므로

기존건축물의 용도변경은 용도계획 즉 지정용도, 허용용도, 권장용도, 불허용도, 용도완화에만 적합하면 허용하는 것으로, 업무시설(오피스텔)은 허용용도이므로 용도변경을 허용하여야 하는 것이다.

2. 해당 자치단체(양천구)에서도 2011년 과 2013년에 대상건물의 용도변경(운동시설에서 근린생활 시설로 변경)을 허용하고 있는데 이는 2010년 제정한 “서울시 지구단위계획 수립기준”에 따라 “용도계획( 지정용도, 허용용도, 권장용도, 불허용도, 용도완화)에 적합하므로 기존건축물의 용적율(1,053%)이 허용용적율 800%를 초과하고 있음에도 불구하고 허용하고 있는 것임.

3. 목동 중심축 지구 지구단위계획 (2006) 제4장(건축물의 밀도에 관한 사항)  제12조 (업무시설(오피스텔)용적율)은 제11조(기준용적율,허용용적율)과 동일한 사항이나 규제방법이 상이하여 별도로 표기한 것에 불과한 것으로, 용도계획에 포함하여 해석하는 것이 아닌 것임.

4. 2008년 서울시의 지구단위계획구역내 업무시설 용도용적제 관련 질의 회신은, 용도계획에 대한 명확한 정의가 없어서 확대해석한 것으로 사료되며, 2010년 제정한 “ 서울시 지구단위계획 수립기준”에서 용도계획의 정의를 명확히 하여 사문화 된 것으로 사료됨.

붙임. 문제 현황 요지

▌목동 트윈빌 건축물 현황

◦ 지상 32층 주상복합건축물(321세대), 2000년 준공, 용적률 1,035%

◦ 일반상업지역, 목동중심지구 지구단위계획구역

◦ 층별 이용현황

- 지하1층, 지상1~2층 근린생활시설

- 4층(근린생활시설 75% 및 운동시설 25%) : 약 1,817평

- 지상3층, 5층~32층(공동주택)

▌관련 경위

◦ 2003. 2 목동택지개발사업지구 제1종지구단위계혹 변경 결정(서고시 제2003-25호)

※ 변경사항: 오피스텔 비율별 용적률 차등 적용(오피스텔 20%미만시 용적률 800% 이하)

※ 변경사유: 주거 전용화된 오피스텔의 용적률을 규제하여 용적과밀, 주차장부족, 교통체증 등 도시기반시설에 부담 과중 및 공공시설 수요 유발을 억제하여 적절한 토지이용 및 쾌적한 환경을 조성코자 함

◦ 2006. 4 목동중심지구 지구단위계획 변경 수립(현행 계획)

◦ 2008. 10 위 목동트윈빌 4층 용도변경(운동시설→오피스텔, 4000평방미터) 불허 처분

※ 불허사유: 용도변경은 지구단위계획의 용도계획에 적합하여야 가능함. 목동중심지구 제1종지구단위계획은 주거전용화된 오피스텔의 용적률을 규제하여 도시기반시설 부담과중 및 공공시설 수요유발을 억제하고자 오피스텔 비율에 따라 용적률을 차등적용하는 용도용적제를 도입하였고, 그 취지를 감안하여 기존건축물을 업무시설(오피스텔)로 용도변경하고자 하는 경우에도 용도용적제에 적합하여야 할 것임.

◦ 2011. 11. 건축물 4층 용도변경(운동시설→운동시설 및 근린생활시설)

◦ 2013. 3. 건축물 4층 용도변경(운동시설→운동시설 및 근린생활시설)

▌불허 사유

◦ 오피스텔로의 용도변경은 용도용적제에 부적합하므로 불허함.

◦ 서울시 유권해석의 변경 없이는 처분 어려움

▌관련 국토교통부 담당자 유선 협의 의견 요지

◦ 목동 중심지구 지구단위계획 시행지침에 따르면은 기존건축물을 용도변경하고자 할 경우 용도변경을 하고자 하는 부분에 대하여 현 지구단위계획의 용도계획에 적합하면 용도변경 가능한 것으로 규정하고 있으며, 오피스텔은 용도계획에 적합한 용도이므로 용도변경 가능한 것으로 봐야 할 것임.

- 현 지구단위계획 시행지침에서 허용용적률을 800%로 규정하고, 오피스텔에 대해서는 별도로 단계별로 800%로 규정한 것에 불과한 것으로, 유추하여 확대해석하는 것은 타당하지 않다고 봄.

- 용도계획에 적합한 용도라 함은 ‘불허용도가 아닌 것’으로 충분하고, 밀도의 적합성까지 요구하는 것은 아님. 용도와 밀도를 기존 건축물에 모두 적용시켜야 한다면, 예외사항으로 기존건축물에 관한 사항을 별도로 규정해놓을 이유가 없었을 것임.

- 목동트위빌 4층은 이미 2011. 2012년 2회에 걸쳐 용도변경이 허가된 바 있어 이는 지구단위계획 내 800% 용적률 제한을 적용하지 않는 기존건축물의 특례를 인정한 것으로 보아야 할 것이며, 이번 오피스텔로의 용도변경 또한 허용용도 안에서는 모두 동일하게 적용되어야 할 것으로 보임.

▌관계 규정

	≪「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」≫
◈ 국토계획법 제54조 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다 ◈ 국토계획법 제82조 제82조(기존 건축물에 대한 특례) 법령의 제정·개정이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 기존 건축물이 이 법에 맞지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 범위에서 증축, 개축, 재축 또는 용도변경을 할 수 있다. ◈ 국토계획법 시행령 제93조(기존의 건축물에 대한 특례) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 기존의 건축물이 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한·건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 재축(「건축법」 제2조제1항제8호에 따른 재축을 말한다) 또는 대수선(「건축법」 제2조제1항제9호에 따른 대수선을 말하며, 건폐율·용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정한다)을 할 수 있다. <개정 2005.9.8., 2008.7.28., 2008.9.25., 2010.4.20., 2011.7.1., 2012.4.10., 2014.10.15.> 1. 법령 또는 도시·군계획조례의 제정·개정 2. 도시·군관리계획의 결정·변경 또는 행정구역의 변경 3. 도시·군계획시설의 설치, 도시·군계획사업의 시행 또는 「도로법」에 의한 도로의 설치 ⑥ 기존의 건축물이 제1항 각 호의 사유로 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제84조까지, 제84조의2, 제85조부터 제89조까지 및 「수산자원관리법 시행령」 제40조제1항에 따른 건축제한·건폐율 또는 용적률 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물이 있는 용도지역·용도지구·용도구역에서 허용되는 용도(건폐율·용적률·높이·면적의 제한을 제외한 용도를 말한다)로 변경할 수 있다. <신설 2009.7.7., 2010.4.20., 2014.10.15.>

▌목동중심지구 지구단위계획(2006년 수립) 중

□ 건축물 용도에 관한사항 및 건축물 밀도에 관한 사항

▌지구단위계획구역내 업무시설 용도용적제 관련 질의 회신(서울시)

▌서울특별시 지구단위계획 수립기준