서울시학교용지부담금징수조례 검토(안)

2014.  03.

서울특별시동부교육지원청

【행정지원과】

요    지

「학교용지 확보 등에 관한 특례법」 제1조 및 제2조 제3호 등의 규정을 종합하면 ① 부담금의 징수 목적과 용도는 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축을 위한 것이고 ② 부담금 부과 및 사용은 특례법의 취지에 따라 필요한 최소한의 범위 내에서 부과하고 개발사업에 따른 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축에 한정하여 사용하여야 함에도 불구하고,

「서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례」에서는 특례법령의 위임없이 부담금의 사용범위에서 학교건물의 증축을 배제하고, 성질을 달리하는 별개의 부담금인 개발부담금 과오납금 환급금으로 사용할 수 있도록 하여 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 판단됨

Ⅰ		검토 배경 및 필요성

대규모 개발보다는 소규모 지역 개발의 빈도가 높고, 전반적인 학생감소 추세에 따라 향후 도심 개발에 따른 학생수용과 관련하여 학교 신설보다는 인근학교 증축 수요가 증가할 것으로 예상되며, 이에 따른 증축예산확보가 필요함에도 불구하고 학교용지부담금에서는 학교신설을 위한 학교용지 비용만(1/2)을 부담하고 증축비용은 부담하고 있지 않고 있어 교육재정을 악화시키는 요인이 되고 있음.

특히 학교신설 정도에 이르지 않는 개발의 경우 입주민이 학교용지부담금을 부담함에도 불구하고 인근 학교 증축을 하지 않을 경우 부담금 납부에 대한 정당한 혜택을 보지 못하는 불공평한 결과가 초래될 수 있는 상황임.

Ⅱ		문제점 및 주요 쟁점 사항

1. 문제점

〇 「학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하“특례법”이라함)」에서는 부담금의 사용범위에 대해서 명확히 한정적인 규정이 없이 동법 제1조(목적) 및 제2조(정의),제6조에서 학교용지 확보와 학교용지를 확보하지 못하여 개발지역과 가까운 학교를 증축하는 경우 학교용지부담금을 재원으로 할수 있도록 규정되어 있으나,

〇 「서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례(이하“조례”라함)」 제3조(부담금의 사용)에서는 1. 학교용지 매입비 및 감정평가 수수료 등 학교용지의 매입에 소요되는 비용  2. 부담금의 부과·징수에 소요되는 비용  3. 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제3조제2항에 따른 개발부담금의 과오납환급금으로 부담금의 사용범위를 한정하고 있음

〇 따라서 조례 제3조(부담금의 사용)와 관련하여 학교용지를 확보하지 못하여 개발지역과 가까운 학교를 증축하는 경우 학교용지부담금을 재원으로 할 수 있도록 규정하지 않은 점과,「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제3조제2항에 따른 개발부담금의 과오납 환급금을 학교용지부담금에서 사용할 수 있도록 규정한 부분의 위법성 여부가 문제가 됨.

2. 주요 쟁점사항

<쟁점1> 상위법에서 학교용지 부담금을 학교증축 비용으로 사용할 수 있도록 규정하고 있음에도 불구하고 하위법령인 조례에서 이를 배제한 것이 위임입법의 한계를 일탈한 것인지 여부

<쟁점2> 상위법에서 예정하지 않은 개발부담금의 과오납환급에 학교용지 부담금을 사용하도록 규정한 서울특별시학교용지부담금징수등에 관한 조례 제3조(부담금의 사용)가 학교용지 부담금의 취지에 반하는지 여부

Ⅲ		조례가 위임입법의 한계를 일탈했는지 여부

1. 위임입법의 한계

1) 수권법령 존부 여부

학교용지확보등에관한특례법시행령(이하 “시행령”이라함)제5조의2(학교용지부담금의 부과·징수의 절차등)제5항에서 부담금 징수와 관련하여 중요한 사항 외에 납부고지서의 서식, 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 조례로 정하도록 위임하고 있으므로 위 조례에 대한 법적 근거는 문제가 없음.

2) 내용상의 한계

조례 등 하위법은 상위 법령에서 수권한 범위 내에서 상위법령의 취지에 부합하게 세부적인 내용을 규정하여야 함이 원칙으로 학교설립 등을 위한 학교용지부담금 부과·징수가 자치사무에 해당하더라도 조례는 상위법령에 위반하는 내용을 규정할 수 없음.

2. <쟁점1> 판단 및 검토 의견

<쟁점1> 「특례법에서 학교용지부담금 사용 범위를 학교용지 학보 및 학교용지 확보를 못할 경우 학교 증축을 위한 재원으로 사용할 수 있도록 규정하고 있는데 하위법인 조례에서 학교증축에 대한 재원으로 학교 부담금 사용을 배제한 것이 위임입법의 한계를 일탈한 것인지 여부」

□ 판 단

서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례 제3조(부담금의 사용)는 상위법령에서 규정한 학교용지부담금의 사용 범위를 아무런 수권 규정없이 제한한 것으로 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 판단됨.

□ 판단 근거

특례법 시행령 제5조의2(학교용지부담금의 부과·징수의 절차등)제5항에서 부담금 징수와 관련하여 중요한 사항인  납부고지서의 내용, 부담금의 납부기한, 부담금의 산정기준에 대해서는 직접 규정하고 기타 세부적인 납부절차와 관련된 기술적인 사항인 납부고지서의 서식, 그 밖에 부담금의 부과ㆍ징수에 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 조례로 정하도록 하고 있는바,

이는 부담금 징수와 관련한 세부적 기술적 사항에 대해서는 조례에서 정할 수 있게 규정하고 있는 것으로 부담금의 사용범위와 같인 본질적이고 중요한 내용은 상위법령에 규정되어야 할 성질로,

이미 특례법 제1조(목적) 및 제2조(정의)와 제6조(시도부담 경비의 재원)에서 학교용지부담금은 학교용지 확보나 학교용지를 확보할 수 없는 경우에 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위한 필요한 경비로 학교용지부담금을 활용할 수 있도록 규정하고 있으므로,

이는 학교용지 부담금의 사용범위를 「학교용지 확보」와 「학교용지를 확보 못할 경우 인근 학교증축 재원」으로 사용범위를 명시한 것으로 볼 수 있고,

학교용지부담금의 사용범위에 대해서 조례에 위임하는 별도의 규정이 없으므로 조례는 학교용지부담금의 사용범위에 대해서는 규정할 수 없는 것으로 판단됨

따라서 조례 제3조(부담금의 사용)의 경우 제1호(학교용지 매입비 및 감정평가 수수료 등 학교용지의 매입에 소요되는 비용) 및 제2호(부담금의 부과·징수에 소요되는 비용)는 특례법령에서 규정한 내용을 구체화 한 것으로 위법의 문제가 없으나,

『특례법 제1조(목적) 및 제2조(정의)와 제6조(시도부담 경비의 재원)에서 규정한 학교용지를 확보할 수 없는 경우에 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위한 필요한 경비로 학교용지부담금 활용을 배제』한 것은 상위법령에 배치되는 위임범위를 일탈한 위법한 내용으로 판단됨.

3. <쟁점2> 검토

<쟁점2> 「서울특별시학교용지부담금징수등에 관한 조례」 제3조(부담금의 사용)에서는 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제3조제2항에 따른 개발부담금의 과오납환급금을 학교용지부담금에서 환급할 수 있도록 규정한 것이 학교용지 부담금의 취지에 반하는지 여부

□ 판단

조례 제3조(부담금의 사용)의 경우 제3호(개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제3조제2항에 따른 개발부담금의 과오납환급금)는 상위법령의 수권없이 상위법령에서 규정한 학교용지부담금의 취지에 부합하지 않는 사용범위를 규정한 것으로 위임입법의 한계를 일탈한 위법한 내용으로 판단됨.

□ 판단근거

- 일반 재원으로서의 개발부담금

「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제3조 제2항에 따른 개발부담금은 개발 사업 시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도인 반면

- 특별 재원로서의 학교용지부담금

학교용지부담금은 택지개발사업 등으로 학교설립의 수요가 발생하는 경우 학교용지 확보를 위한 경비의 부담에 관한 특례로 이는 특정한 공익사업을 위한 부담금으로 그 사용범위도 원칙적으로 해당 사업에 충당할 목적으로만 제한적으로 운영되어야 함.

- 따라서 개발사업 대상 토지의 지가 상승에 따른 초과 불로소득을 징수하여 일반 공익사업에 사용하는 개발부담금과 개발사업에 따른 학교용지 확보라는 특정 공익사업을 목적으로 하는 학교용지부담금은 영역을 달리하므로 개발부담금의 과오납금 환급을 특정 공익사업 재원인 학교용지부담금으로 충당하는 것은 특례법의 취지에 위반하여 위임입법의 한계를 일탈한 것으로 판단됨.

Ⅳ		결론

〇『특례법 제1조 및 제2조 제3호 등의 규정을 종합하면 ① 부담금의 징수 목적과 용도는 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축을 위한 것이고 ② 부담금 부과 및 사용도 특례법의 취지에 따라 필요한 최소한의 범위 내에서 부과하고 사용도 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축에 한정하여 사용하여야 함에도 불구하고』,

〇「서울특별시 학교용지부담금 징수 등에 관한 조례」제3조(부담금의사용)는 상위법령인 특례법령의 위임없이 학교용지부담금의 사용범위에서 학교건물의 증축을 배제하고, 별개의 부담금인 개발부담금 과오납금 환급금으로 사용할 수 있도록 하여 위임입법의 한계를 일탈한 위법한 것으로 판단됨』