문서번호	시민감사옴부즈만위원회-29234
결재일자	2022. 10. 4.
공개여부	부분공개(6)
방침번호

		시 민
시민감사옴부즈만		위원장
박준우		10/04
		주용학
협 조	조사관		이상구
	조사관		김유진

서울시 서초구 및 송파구의 불법 수의계약 고충민원 조사결과 보고

고충민원 조사결과 보고
민원표시	‘서울시 서초구 및 송파구의 불법 수의계약’ 접수번호 : 감사원 ************************
신 청 인	***
피신청인	서초구청 및 송파구청	접수일	2022.08.08.

1. 조사개요

가. 조사대상 : 서초구청 청소행정과, 송파구청 자원순환과

나. 조사기간 : 2022. 8. 8. ~ 9. 27.

다. 조 사 자 : 시민감사옴부즈만 박준우, 조사관 이상구, 조사관 김유진

라. 민원신청 취지

1) 지방자치단체는 폐기물 수집·운반 대행을 수의계약으로 할 수 없음에도 서초구와 송파구는 특정업체들과 수의계약을 체결해옴으로써 특혜를 부여해오고 있음.

2) 이는 공무원의 성실의무 위배에 따른 징계대상임.

마. 중점 조사사항

1) 폐기물 수집·운반 대행 계약의 수의계약 체결 사유 및 과정의 적법성

2) 해당 업무 추진 과정에 대한 징계 필요 여부

2. 조사결과

가. 민원 신청인의 주장

1) 지방계약법령 및 법제처 해석에 따르면 지방자치단체는 폐기물 수집·운반 대행을 수의계약으로 할 수 없음.

2) 서초구와 송파구는 관내 생활폐기물 수집·운반을 특정업체들과 수의계약을 체결해옴으로써 특혜를 부여하고 있음.

3) 송파구 자원순환과는 수의계약이 불가하다는 사실을 알게 되자 재무과와 공모하여 이례적으로 '계약심의위원회'까지 끌어들이는 꼼수를 썼음.

4) 두 구청 담당 공무원들의 행위는 지방공무원법 제48조(성실의 의무) 위반으로 징계 대상임.

나. 피신청인의 주장

1) 서초구

○ 생활폐기물 수집·운반 대행 계약은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) 제1항 제4호 파목에 규정된 ‘특정한 장소나 위치에 있는 사업장을 보유한 자와 그 사업장의 이용과 관련한 계약을 체결하지 않으면 계약목적을 달성하기 곤란한 물품의 제조·구매 또는 용역 계약을 체결하는 경우’에 해당한다고 판단하였음.

○ 또한 코로나19 상황 하에서 업체 변경시 지역적 특성(동선) 파악 부족으로 상당기간 대행 용역의 차질이 예상되고 공개경쟁입찰 결과 능력이 부족한 업체가 선정될 경우 청소서비스의 부실로 주민 불편 야기 및 행정력 낭비가 초래될 우려가 있는 반면, 기존 대행업체와 계약 연장시 청소의 연속성과 지속성 유지 등 안정적 수거로 주민불편이 최소화되고 효율성이 증대될 수 있음.

○ 산정원가 대비 예산 편성액이 부족하여 입찰 실시에 어려움이 있었으며, 타 자치구 사례 검토시 입찰에 따른 부작용이 나타난 경우도 있어 신중히 접근하기 위해 기존 업체와 1년 연장 계약을 체결하였음.

2) 송파구

○ 대단지 아파트 조성 및 코로나 영향(배달음식 및 택배량 상승) 등으로 폐기물이 지속적으로 증가하는 추세에서 일반경쟁 입찰시 부적격업체 응찰로 경쟁 과열, 최저가 낙찰에 따른 청소서비스 질 저하, 업체 교체·부실 운영 등으로 인해 주민 불편 발생이 우려됨.

○ 지역 특성과 수거경로 등 풍부한 경험과 기술을 활용하여 성실히 과업 수행중인 현 대행업체와 연장계약을 통해 효율적·안정적 공공서비스를 제공하고 청소행정의 공백을 최소화하고자 함.

○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) 제1항 제4호 파목에 규정된 ‘특정한 장소나 위치에 있는 사업장을 보유한 자와 그 사업장의 이용과 관련한 계약을 체결하지 않으면 계약목적을 달성하기 곤란한 물품의 제조·구매 또는 용역 계약을 체결하는 경우’에 근거하여 수의계약을 추진하였음.

○ 다만 2024년 2월말 현 대행업체들의 재계약 기간이 만료되면 일반경쟁입찰을 실시하는 것도 고려하고 있음.

다. 확인사실

1) 서초구의 수의계약 체결 경과

○ 서초구는 1992년부터 ******* 외 4개 업체와 수의계약을 체결하여 생활폐기물 수집·운반을 대행하게 한 후 매 년 1년씩 기존업체와 연장계약을 체결하고 있음.

○ 2021. 5.~9. *********에 의뢰한 수집·운반 원가산정 연구용역 결과 2022년도 원가가 총 20,834,000천원으로 산정되었음.

○ 2021. 11. 대행실적 평가 결과 5개 업체 모두 94점대로 우수 등급을 받음.

○ 2021. 12. 17. 「2022년 생활폐기물 수집·운반 대행계약 연장 계약」(청소행정과-37669) 방침을 수립함.

- 해당 방침에 따르면, 공개경쟁 입찰과 수의계약 입찰의 장단점을 비교한 후 타구 사례의 검토를 통해 부작용을 최소화하는 방향으로 입찰 도입을 준비하되 구 재정 부담과 코로나 상황, 기존 업체들의 노하우 등을 고려하여 기존 계약을 1년 연장하기로 결정함.

2) 송파구의 수의계약 체결 경과

○ 송파구는 2019년 초 지역을 9개 구역으로 나누어 각 구역에 대해 생활폐기물 수집·운반 대행 용역을 일반경쟁입찰로 발주하였으나 입찰 참여자 수 부족으로 두 차례 유찰되자 수의계약으로 전환하여 기존 대행업체인 *** 외 8개 업체와 2년간(2019. 4. ~ 2021. 2.) 대행 계약을 체결하였음.

○ 2019년 및 2020년 대행업체 이행실적 평가 결과 9개 업체 모두 탁월 등급을 받아 업무이행실적이 우수한 업체에 대해서는 최대 2회까지 연장 가능하도록 한 서울시 방침(생활환경과-1513 (2014. 10. 30.) 「생활폐기물 수집·운반 대행체계 개선계획」)에 따라 9개 업체 모두에 대해 1년간(2021. 3. ~ 2022. 2.) 계약을 연장하였음.

○ 2021. 11. 대행업무  이행실적 평가에서도 9개 업체 중 5개 업체가 탁월, 4개 업체가 우수 등급을 받아 다시 2년간(2022. 3. ~ 2024. 2.) 계약을 연장하였음.

2) 관련 법령 및 판례

○ 지방자치단체의 계약에 관한 법률 제9조(계약의 방법) 및 제30조의2(계약의 해제·해지 등)

○ 지방자치단체의 계약에 관한 법률 시행령 제25조(수의계약에 의할 수 있는 사유)

○ 지방자치단체의 계약에 관한 법률 시행규칙 제75조의2(계약의 해제·해지 제외 사유 등)

○ 폐기물관리법 제14조(생활폐기물의 처리 등) 및 제25조(폐기물처리업)

○ 폐기물관리법 시행규칙 제28조(폐기물처리업의 허가) 및 [별표 7] 폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준(제28조제6항 관련)

○ 폐기물처리업 허가처리지침(환경부 예규 제609호)

○ 환경부 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준 적용지침 (2013. 9.)

○ 환경부 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준 적용지침 (2021. 4.)

○ 지방공무원법 제48조(성실의 의무)

○ 지방공무원 징계규칙 제2조의2(적극행정 등에 대한 징계면제)

라. 판단

1) 생활폐기물 수집·운반 대행 계약이 지방계약법 시행령에 따른 수의계약 허용 사유에 해당하는지 여부

○ 서초구와 송파구는 생활폐기물 수집·운반업이 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) 제1항 제4호 파목에 규정된 ‘특정한 장소나 위치에 있는 사업장을 보유한 자와 그 사업장의 이용과 관련한 계약을 체결하지 않으면 계약목적을 달성하기 곤란한 물품의 제조·구매 또는 용역 계약을 체결하는 경우’에 해당한다고 보았음.

○ 폐기물관리법 제25조(페기물처리업) 제5항 제1호에 따르면 생활폐기물 수집·운반업은 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집·운반하는 영업으로, ‘사업자가 보유한 사업장을 이용’하는 업무가 아님. 따라서 위 조항은 생활폐기물 수집·운반 대행 계약을 수의계약으로 체결할 수 있는 근거가 될 수 없음.

○ 아울러 위 파목의 전제가 되는 제4호는 ’특정인의 기술ㆍ용역 또는 특정한 위치ㆍ구조ㆍ품질ㆍ성능ㆍ효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우로서 다음 각 목의 경우‘라고 규정하고 있어 경쟁이 사실상 불가능한 조건을 전제로 하고 있음.

○ 그러나 생활폐기물 수집·운반업의 경우 폐기물관리법 시행규칙 제28조(폐기물처리업의 허가) 및 [별표 7] 폐기물처리업의 시설·장비·기술능력의 기준(제28조제6항 관련)에 규정한 기준만 충족하면 누구나 허가를 받아 입찰에 참여할 수 있으므로 경쟁이 불가능한 조건이 아님.

○ 따라서 단지 해당 지역을 잘 아는 지역 소재 업체를 선정하는 것이 생활폐기물 수집·운반에 있어 더 효율적이라는 판단만으로는 위 조항을 수의계약의 근거로 삼은 것은 법리를 오해한 것이라 할 수 있음.

2) 생활폐기물 수집·운반 대행 계약이 환경부의 폐기물처리업 허가처리지침에 따른 경쟁입찰 예외사유에 해당하는지 여부

○ 환경부 폐기물처리업 허가처리지침(환경부 예규 제609호)에 따르면 생활폐기물 수집·운반허가 및 대행업체 선정시 경쟁입찰을 원칙으로 하며 다만 공익을 위해 시급하게 업체 선정이 필요한 경우 등 지방자치단체장이 수의계약이 필요하다고 인정하는 경우 수의계약을 할 수 있다고 하였음.

○ 예규는 법령에 부합하는 범위 내에서만 효력을 가질 수 있으므로 지방계약법령상 수의계약 허용 사유에 해당하면서 지방자치단체장이 수의계약 필요성을 인정하는 경우에 한해 수의계약을 허용하는 것으로 해석하는 것이 타당함.

- 예컨대 갑작스런 재난 등으로 생활폐기물 수집·운반 사유가 급증하여 대행업체를 추가 선정하여야 하지만 경쟁입찰에 소요되는 기간을 기다릴 여유가 없을 경우 등을 의미하는 것임.

○ 그러나 서초구와 송파구의 현행 대행 계약은 지방계약법상의 수의계약 허용 사유에 해당 사항이 없을 뿐 아니라 기존 계약 기간의 만료에 따라 이루어진 것이므로 긴급하게 업체 선정이 필요한 경우에도 해당하지 않는다고 판단됨.

3) 수의계약 방식의 재계약을 실적우수 업체에 대한 인센티브로 제공할 수 있는지 여부

○ 송파구는 업무이행실적 평가 결과 탁월 및 우수 등급 업체에 대해 3년 2회를 한도로 제계약을 인센티브로 제공하고 있음. 이는 환경부의 생활폐기물 수집·운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준 적용지침(2013. 9) 및 이에 따른 서울시 방침(생활환경과-15153(2014. 10. 30.))에 따른 것임.

○ 그러나 지방계약법령상 수의계약 허용 사유에 인센티브 제공을 목적으로 하는 규정은 없으므로 송파구의 현재의 생활폐기물 수집·운반 대행 계약은 지방계약법령 위반이라고 판단됨.

○ 관련하여 환경부는 해당 조항이 법령 위반 가능성이 있어 지침 개정이 필요하다는 점을 광역지자체에 알렸으며(폐자원관리과-1749 (2017. 3. 23.), 서울시 역시 각 자치구에 이를 전달하였음(생활환경과-4735 (2017. 3. 27.)>.

○ 2021년 4월 환경부가 지침 개정을 통해 기간 연장은 인센티브에서 제외되었음. 단 해당 지침에서 ’기존 계약의 경우 변경 전 지침을 적용‘한다는 경과 규정이 포함되어 있으나, 이는 기존 계약상대방의 신뢰 보호를 위한 취지에서 부가된 규정으로 판단되므로 지침 개정 후인 2022년 재계약에까지 인센티브를 적용하라는 취지로 해석하기는 어려움.

4) 현행 대행계약이 지방계약법령상 계약 해제·해지 사유에 해당하는지 여부

○ 지방자치단체의 계약에 관한 법률 제30조의2(계약의 해제·해지 등)에 따른 계약의 해제·해지 사유는 계약상대자가 부정한 방법으로 낙찰을 받았거나 계약상 의무를 불이행하는 경우들로 규정되어 있음.

○ 서초구와 송파구의 현행 생활폐기물 수집·운반 대행 계약은 계약상대방의 부정이나 기만에 의해 이루어진 것이 아니라 처음부터 각 구의 방침에 의해 수의계약 방식으로 계약상대방을 선정한 것이며 계약 이행 과정에서도 특별한 의무 불이행 상황이 확인되지 않았음. 따라서 계약의 해제·해지 사유에는 해당하지 않는다고 판단됨.

5) 관계자에 대한 징계 필요 여부

○ 서초구 및 송파구의 생활폐기물 수집·운반 대행계약에 관계된 공무원들이 지방계약법령 상의 수의계약 사유를 잘못 이해하여 수의계약 사유에 해당되지 않음에도 수의계약을 체결한 것은 직무에 소홀한 것이므로 지방공무원법 제48조(성실의 의무)에 위배될 소지가 있음.

○ 다만 해당 행위가 고의 또는 중과실에 의한 것으로 단정하기는 어려우며 서초구의 경우 예산상의 제약, 그리고 타 구 사례 검토 등 신중하게 공개입찰을 추진하기 위해 1년에 한해 기존 계약을 연장하였다는 점, 그리고 송파구의 경우 기존에 수립된 실적 우수업체에 대한 인센티브 제공 방침에 따랐다는 점에서 참작할 여지가 있음.

○ 또한 지방공무원에 대한 인사 조치는 원칙적으로 해당 자치구의 고유 사무라는 점을 고려할 때 관련자에 대한 조치 여부는 각 자치구에서 검토·결정하는 것이 바람직하다고 판단됨.

마. 결론

○ 서초구청장 및 송파구청장은 향후 생활폐기물 수집·운반 대행 계약을 공개입찰로 추진할 것을 권고함.

○ 현 계약 체결 업무에 관련된 공무원에 관한 조치 여부는 각 구청이 검토하여 결정하도록 이관함.

3. 향후 조치계획

○ 서초구청과 송파구청 및 민원인에게 조사결과 통보 및 민원회신

붙임 1. 민원서류.

2. 법률자문 결과.  끝.