2019 서울특별시의회 연구용역 최종보고서

서울시 지원주택 공급확대를 위한

제도개선 방안

2019.09.

제출문

서울특별시의회 의장 귀하

이 보고서를 ｢서울시 지원주택 공급확대를 위한 제도개선 방안 연구｣의 최종보고서로 제출합니다.

2019.  9.

■ 과제제안 :	김인제 (서울특별시의회, 도시계획관리위원회 위원장)
■ 연구기관 :	경기대학교 산학협력단
■ 책임연구원 :	민소영 (경기대학교, 교수)
■ 연 구 원 :	남기철 (동덕여자대학교, 교수)
	송인주 (서울시복지재단, 연구위원)
	서혜미 (하상장애인복지관, 사무국장)
■ 보조연구원 :	김미호 (경기대학교, 박사과정)
	민진홍 (서울대학교, 석사과정)
■ 자문위원 :	문용훈 (태화샘솟는집, 관장)
	서정화 (열린여성센터, 소장)
	서종균 (서울주택도시공사, 주거복지처장)

서울시 지원주택 공급확대를 위한 제도개선 방안

경기대학교 민소영

요   약

Ⅰ. 서 론

▣ 연구배경

-  -

◦ 현재 서울시는 지원주택 공급 기본계획에 따른 지원주택 공급목표로 2022년까지 866호를 설정. 공공임대주택을 포함한 공적 주택의 일정 비율(10%)을 주거약자용 주택으로 공급하며 이 중 다시 30%를 서비스가 결합된 지원주택 용도로 공급한다는 전제를 통해, 전체 공공임대주택의 3% 이상을 지원주택용으로 할당한 것. 그러나 여전히 실천 현장에서는 지원주택의 욕구에 비하여 공급이 충분하지 않다는 목소리가 큼. 지원주택의 욕구가 어느 정도 규모가 될 것인가에 대해 심층적으로 살펴본 연구가 미흡함.

▣ 연구목적

◦ 지원주택에 대한 이론적 검토

- 지원주택, 주거취약자, 주거유지지원서비스의 개념 및 이론적 논의를 정리함.

◦ 국내외 지원주택의 현황 고찰

- 국내외 지원주택의 공급 및 주거유지지원서비스 제공 상황을 검토

- 국내외 지원주택과 주거유지지원서비스에 관련된 법령 및 제도를 고찰

◦ 지원주택 공급 수요 예측

- 지원주택 입주자의 잠재적 규모와 추이를 살펴보고, 서울시 지원주택 수요 규모와 추이를 예측 함.

◦ 지원주택의 효율적 공급을 위한 제도적 개선방안 모색

- 지원주택과 주거유지지원서비스와 관련된 규정 및 제공 과정에 대한 문제점 및 제도적 개선 방안을 제시 함.

Ⅱ. 지원주택 관련 선행연구 고찰

▣ 지원주택의 개념과 특성

◦ 지원주택의 개념은 공공임대주택(사회주택)과 사회서비스의 결합제공으로 표현되어 옴. 누군가의 지역사회 주거생활을 위해서 공공임대주택의 지원(물리적 거주공간의 지원)과 일상생활을 돕기 위한 휴먼서비스의 지원(사회서비스의 지원)이 함께 이루어져야 하는 것을 의미함.

◦ 주거비용의 문제만이 아니라, 보건과 복지서비스가 없다면 지역사회 거주가 힘든 장애인이나 정신질환, 고령으로 인한 사회적 기능수행의 제약을 가진 의존적 인구 층이 주 대상이 됨.

▣ 주거취약자의 개념

◦ 본 연구에서 초점을 두는 지원주택 측면에서 주거취약계층은 “사회주택과 아울러 공공의 서비스 지원을 통해서 지역사회에서의 (독립적) 주거생활”이 가능한 경우가 해당 함. 이를 역으로 표현한다면, “공공의 주택지원만이 아니라 서비스 지원도 없다면 독립주거생활이 어렵다”는 의미가 됨.

▣ 주거유지지원서비스의 개념

◦ 독립적인 지역사회 거주생활이 가능하고 여기에 장해요소가 되는 부분을 극복하도록 서비스를 제공하는 것

III. 국내외 지원주택 제도 및 현황 고찰

▣ 국내 지원주택 공급관련 법령 및 제도 노력과 쟁점

◦ 가장 먼저 지원주택 모델을 국내에 안착시키기 위해 중앙정부에 앞서 주거지원서비스에 대한 내용을 포함한 서울특별시□지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□가 2018년 5월 3일 공포 됨. 지원주택에 관한 최초의 제도와 노력인 서울시 지원주택 조례는 지원주택 공급과 운영에 관한 직접적인 법적 근거가 마련되었다는 의미를 가짐.

◦ ‘지원주택제도화 추진위원회’가 발족(2018.02.01)되어 지원주택을 법제화하는 노력이 이어짐. 새로운 법률로서 주거약자지원서비스 법률안, 지원주택의 주택 공급을 위해 기존의 □장애인･고령자등 주거약자지원에 관한 법률(‘주거약자법’)□에 대한 개정안을 제안 함(2018.04.13).

▣ 현행 법령 속 자립생활 명시 미흡

◦ 장애나 질병 등의 어려움이 있는 이들이 지역사회에서 선택권을 가지고 독립적인 생활을 할 수 있는 권리를 실현하기 위해서 법률이 보장해야 함. 현재 여러 법에 나타난 자립생활에 규정은 국가가 의무적으로 수행해야 할 과제를 규정하고 있다고 보기 어려움.

▣ 주택 공급량 확보와 관련한 제도 현황과 쟁점

◦ 공동생활가정 배분 방식을 활용한 서울시 지원주택 시범사업

- 임대차계약이 임대사업자와 지원서비스제공기관 사이에 체결되었으며, 지원서비스제공기관은 다시 입주자와는 계약을 하는 방식으로 주택을 공급 함. 지원주택의 원칙을 완전히 구현하는 것에는 한계가 있었던 것 임.

◦ 매입임대주택을 통한 지원주택 공급

- 2019년 6월 기존주택 매입임대주택 업무처리지침 개정으로 서울시는 2019년부터 지원주택 사업을 실시할 수 있게 되었음. 2019년 서울시는 216호의 지원주택을 공급할 예정 임.

- 이 규정을 통해서 공급할 수 있는 물량에는 한계가 있음. 지원주택 이외의 공공주택사업자나 시장 등의 매입임대주택 배정에 대한 요구가 있으며, 이들과 매입임대주택 공급물량 30%를 두고 경쟁을 하기 때문 임.

◦ 서울시 지원주택 조례와 안정적 주택 공급을 위한 제도적 기반 필요

- 지원주택 공급 관련, 조례에서는 지원주택 공급 기본계획을 수립하도록 하고 있으나 아직 지원주택에 대한 개념이나 공급의 근거는 부족함. 따라서 지원주택에 대한 법률이 필요 함.

▣ 국내지원주택 공급 및 운영현황

◦ 서울시 지원주택 시범사업 공급 및 운영현황

- 서울시에서 진행된 지원주택 사례 중 가장 대표적 사례는 SH(서울주택도시공사)가 2016년도부터 시범적으로 공급한 지원주택 임. 2018년까지 총 4개의 시범사업이 진행되었음.

구분	씨드하우스	알콜중독 만성노숙인	퇴소 발달장애인	정신장애인 독립지원주택
시작년도	2016	2016	2016	2018
운영기관	열린여성센터	비전트레이닝 센터	해맑은 마음터, 누리홈	서울광역 정신건강센터
입주자 특징	정신질환이나 알코올 의존 여성 노숙인	알콜의존 남성 노숙인	퇴소 발달장애인	기초생활수급자이면서 정신장애등급을 가진 정신질환자
주택 공급방식	SH소유 매입임대주택
가구수	17가구	19가구	15명(8호)	8명(1호에 2명까지 거주, 현재 3명 입주)
공급비용 /보증금	(호당)보증금 300만원 (3년 거주 후 무상지원, 이랜드재단 지원)	(호당)보증금 300만원 (이랜드재단 지원)	(호당)보증금 300만원 (서울시 지원)	(호당)보증금 300만원 (서울시 지원)
입주자 부담 월 임대료	월임대료 11-16만원	월임대료 9-13만원, 매월자치회비+ 청소비 5,000원	월임대료 무료, 지원되는 주부식비(191,625원/인/월), 간식비(500원/일/인), 피복비(10,000원/인/월) 이외에 주부식, 간식, 피복 구입에 필요한 비용과 이/미용비, 교통비, 의료비, 문화오락비는 개인이 부담	월임대료 175,300~180,700원
입주기간	2년 계약, 연장가능	2년 계약, 연장가능	2년 계약	2년 계약, 연장가능
지원 서비스	생활지원(초기정착 생활비, 초기생필품), 의료 및 정신의료지원, 입주민공동체 모임, 대인관계 및 정서지원, 지역사회연계		이사지원, 정착지원, 주택관리, 일상생활지원 (식사준비, 식사, 청소, 피복구입지원), 금전관리지원, 출퇴근지원, 문화지원, 심리지원, 건강 및 의료지원, 탈시설-자립지원, 교육, 취업 지원 등	일상생활지원 (가사포함), 금전관리지원, 주택지원, 의료 및 정신의료지원, 사회기술, 구직지원, 지역사회연계

◦ 자립생활과 주거유지율

- 국내 지원주택에서는 자립생활 향상과 독립적인 주거 유지비율이 높게 나타남.

- 미국의 지원주택과 비교하여 우리나라 지원주택의 주거유지율이 긍정적이었음. 특히 첫 1년 동안에는 더욱 효과적이었음.

◦ 비용 효과성

- 지원주택이 다른 입원 및 수용 시설에 비하여 비용효과적인 것으로 나타남.

- 예를 들어, 정신질환자가 지원주택에 거주할 경우, 적게는 25%에서 많게는 61%까지 비용이 감소하는 것으로 나타남.

▣ 국외 지원주택 현황

◦ 미국의 지원주택관련 법 및 제도

- 1987년 홈리스지원법(Homeless Assistance Act)에 의해 지원주택이라는 용어가 등장하였으며, 돌봄의 연속성(Continuum of care) 상에서 치료와 결합된 주거모델이 제안되었음.

- 미국 연방정부의 Section 8 주거법이 실질적인 지원주택 사업을 가능하게 했고, 저소득층에게 안전한 양질의 주택을 제공하는 것을 목적으로 마련됨.

- 뉴욕의 지원주택 관련 입법 내용

․ 2018년 뉴욕 주 법의 사회복지 서비스 법 제2조 “보호소 및 지원주택 프로그램(2018 New York Laws SOS - Social Services Article 2-A - Shelter and Supported Housing Programs)”을 정하고 있음.

◦ 영국의 지원주택관련 법 및 제도

- 장기거주 및 단기거주, 젊은층부터 고령층까지 그 지원 규모 및 대상이 다양하게 시작되었고, 현재는 지원주택 거주자 중 71%(462,000명)가 고령자로 지원주택 중 고령자 비중이 높은 편 임.

- 영국의 지원주택은 거주자가 지역 내에서 독립적으로 생활할 수 있도록 주택의 종류와 무관하게 지원과 일부 케어 서비스가 제공되는 것을 말함.

- 중앙정부는 사회복지서비스와 주택공급에 관한 정책을 입안할 뿐 구체적인 실시에 대해서는 지방자치단체에 위임되어 있음.

- 지원주택 서비스 비용을 A)기본 임차료, B)지원주택을 위한 추가적 지원의 Housing Benefit, C)생활지원 관련 서비스 지원의 Supporting People 로 다중 지원하고 있음.

Ⅳ. 지원주택 입주대상자 현황 및 공급목표에 따른 공급소요

▣ 장애인 분야 지원주택 대상 인구 추계

◦ 시설 거주 장애인 대상 공급소요 추정

부문	추계	추계 방법
서울시 장애인 거주시설 입소자 중 자립 대상(20~64세)	1,963명	서울시 거주시설 입소자 2,414명중 20~64세 장애인
입소자 중 지원서비스 필요	1,621명	A: 탈시설 후 지원서비스 필요한 발달장애(동반장애 포함)
서울시 주거서비스 수요 추계	772명	B: A 중 무연고자(탈시설 후 주택필요 대상)
지원주택 공급 대상 추계	479호	C: B × 자립의사 비율 62.1%

◦ 지역 거주 장애인 대상 공급소요 추정

부문	추계	추계 방법
서울시 거주 성인(20~64세) 등록장애인	194,219명	서울시 등록장애인 392.920명 중 성인(20~64세) 장애인
지원서비스 필요	24,529명	A: 서울시 성인 등록장애인 중 발달장애인(뇌병변 장애인중 지적장애 동반포함) ※ 25,896-1,367(시설거주)=24,529명
주거취약 계층	10,180명	B: A×무주택자 - 지적장애: 18,075×41.6%=7,519명 - 자폐성장애: 2,642×43.7%=1,155명 - 지적동반 뇌병변: 3,812×39.5%=1,506명
	5,863명	C: A×최저생계비 기준 저소득 장애인 - 수급: 24,529×18.3%=4,489명 - 차상위 : 24,529×5.6%=1,374명
서울시 주거서비스 수요 추계	2,514명	B-1: B×공공임대 입주 희망 비율 24.7%
	3,353명	C-1: C × 공공임대 입주 희망 비율 - 4,489(수급)×60.8%=2,729명 - 1,374(차상위)×45.4%=624명
지원주택 공급 대상 추계	224호	B-2: B-1×자립의사 비율 8.9%
	298호	C-2: C-1×자립의사 비율 8.9%

◦ 공급계획 : 소요 추계 약 780호

▣ 노숙인 분야 지원주택 대상 인구 추계

◦ 시설 거주 노숙인 대상 공급소요 추정

부문		추계	추계방법
자활 시설	입소자	809명	2018년 기준 자활시설 입소자 수
	1년 이상 노숙	517명	2018년 서울시 실태조사 자활시설 1년 이상 노숙비율 63.9%
	서비스 욕구	138명	2018년 서울시 실태조사 자활시설 정신질환 비율 26.7%
	지원주택 소요	138호	809명 × 0.639 × 0.267
재활 시설	입소자	253명	2018년 기준 재활시설 입소자 수
	1년 이상 노숙	229명	2018년 서울시 실태조사 재활시설 1년 이상 노숙비율 90.9%
	서비스 욕구	229명	재활시설의 특성과 입소기준에 따라 전원(100%) 해당
	지원주택 소요	229호	253명 × 0.909 × 1.000
요양 시설	입소자	1,162명	2018년 기준 요양시설 입소자 수
	1년 이상 입소자	1,145명	2018년 서울시 실태조사 요양시설 1년 이상 입소비율 98.6%
	서비스 욕구	234명	2015년 노숙인복지시설 실태조사 요양시설 내 자기생활 가능비율 20.4%
	지원주택 소요	234호	1,162명 × 0.986 × 0.204

◦ 지역 거주 노숙인(거리노숙인) 대상 공급소요 추정

부문	추계	추계방법
거리노숙인	1,265명(A)	2018년 서울시 노숙인 실태조사 결과의 거리노숙인 809명, 일시보호시설 입주자 456명
	2,400명(B)	서울시 노숙인 서비스 전산기록의 2회 이상 거리노숙 관련 서비스를 받은 사람 수
기간 : 1년 이상 노숙	1,124명 (A × 0.889)	2018년 서울시 실태조사 결과 거리노숙인(일시보호시설 포함) 1년 이상 노숙 비율 88.9%
	2,134명 (B × 0.889)
서비스 욕구	328명 (A × 0.889 × 0.292)	2018년 서울시 실태조사 결과 거리노숙인 정신질환 비율 29.2%
	623명 (B × 0.889 × 0.292)
지원주택 소요	328호	거리노숙인과 일시보호시설 입소자 1,265명 × 0.889 × 0.292
	623호	2회 이상 거리노숙서비스를 받은 연간 거리노숙인 2,400명 × 0.889 × 0.292

◦ 공급계획 : 소요 추계 약 1,200호

▣ 정신질환자 분야 지원주택 대상 인구 추계

◦ 시설거주 정신질환자 대상 공급소요 추정

- 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 대상 공급소요

부문		추계	추계방법
서울시 관내 정신의료시설 & 정신요양시설 입원(소)자 수		3,183명	입원(소)중인 중증정신질환자수 (국공립, 사립, 종합, 병원정신과, 정신과의원, 정신요양시설)
탈시설 욕구있음 예측	퇴원(소)예정 중증정신질환자수	1,098명	불필요한 입원비율 34.5%
주거 : 퇴소 후 주거 필요 또는 주거제공 시 퇴소		493명	A:거주지가 없어 퇴원이 어렵다고 응답한 비율 44.9%
		684명	B: 살 집이 있으면 퇴소희망(182명/292명)= 62.3%
서비스 필요		A×0.323=159명	주간보호·사례관리 지원 시 보호자의 환자에 대한 퇴원의사 (30명/93명)= 32.3%
		B×0.323=220명
공공임대주택 경제적 조건		A×0.986=157호	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%
		B×0.986=217호

- 서울시 관내․외 정신건강증진시설 입원(소)자 대상 공급소요

부문		추계	추계방법
전국 대비 서울시 정신의료 시설 & 정신요양시설 병상수		9,869명	전국 정신의료기관&정신요양원 입원(소)자 중 20세 이상(76,405명) × 전체 인구 대비 서울시 20세 이상 인구수 비율(19.6) × 중증정신질환자 비율(65.9)
탈시설 욕구있음 예측	퇴원(소)예정 중증정신질환자수	3,405명	불필요한 입원비율 34.5% 적용
주거 필요: 퇴소 후 주거 필요 또는 주거제공 시 퇴소		1,529명	A: 퇴소욕구 있으나 거주지가 없다고 응답한 장기입원환자 보호자 비율=44.9%
		2,121명	C: 살 집이 있으면 퇴소희망(182명/292명)= 62.3%
서비스 필요		A×0.323=494명	주간보호·사례관리 지원 시 보호자의 환자에 대한 퇴원의사(30명/93명)= 32.3%
		B×0.323=685명
공공임대주택 경제적 조건		A×0.986=487호	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%
		B×0.986=675호

◦ 지역 거주 정신질환자 대상 공급소요 추정

부문	추계	추계방법
지역사회 중증정신질환자수	10,984명	A: 서울시 정신건강증진시설 & 지역사회재활기관 등록인원 중 중증정신질환자수
	13,714명	B: 서울시 재가 정신장애인 출현율(1,000명당 2.18건) 고려한 중증정신질환자
자립의지(욕구)	A×0.57=6,261명	지역사회 거주 정신질환자(정신건강복지센터 및 바우처, 정신재활시설 서비스 이용자)의 가족 대상 정신질환자의 자립에 대한 생각 57.0%
	B×0.57=7,817명
주거 : 정신질환자 불안정거주자	A×0.123=770명	A: 지역사회등록 정신질환자 불안정거주율 12.3%
	B×0.123=962명
	426명	C: 서울시 공동생활가정 입소현황 - 현재 2년 이상 입소자수 전환지원시설 4개소 - 현재 입소자수
	1,196명	A + C
	1,388명	B + C
서비스	A×0.538=643명	자립 시 지역사회 독립생활 지원 서비스 욕구=53.8%
	B×0.538=747명
공공임대주택 경제적 조건	A×0.986=640호	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%
	B×0.986=736호

◦ 공급계획 : 소요 추계 약 800호

▣ 노인 분야 지원주택 대상 인구 추계

◦ 노인 대상 공급소요 추정

구분	인원	추계방법
탈 시설 대상노인(A)	164명	시설요양입소자+양로시설입소자(2017기준)수 16,410명의 1%
주거 취약 노인인구(B)	17,525명	노인 주거취약계층 17,525명(2016년)
B 대상 중 치매노인 서비스 요구 대상(C)	715명	서울시 치매노인 비율 8.8%, 17,525명 × 0.088=1,542명 치매환자 관내의료 서비스 이용률(서울시) 46.6%적용, 1,542명 × 0.464 = 715명
B 대상 중 요양서비스 요구 대상(D)	1,207명	서울시 노인 장기 요양서비스 이용자 비율 6.89% 적용(2018년), 17,525명 × 0.0689 = 1,207명
A+C+D	2,086명	각 대상 계층에 대한 접근 우선순위는 아래 그림과 같음
E	660호	향후 돌봄서비스가 제공되는 주택으로 이주 의사를 보인 노인 비율 31% 적용, 2,086명 × 31% = 660명

◦ 공급계획 : 소요 추계 약 650호

V.  결론 및 지원주택 공급 위한 제언

▣ 지원주택 공급 추계 결과 및 향후 공급량 규모

구분		2019년	2020년	2021년	2022년	소계
현 서울시 계획	연간	234호	200호	200호	200호	834호
	장애인	68호	70호	70호	70호	278호
	노숙인	100호	60호	60호	60호	280호
	정신질환자	16호	20호	20호	20호	76호
	노인	50호	50호	50호	50호	200호
소요 추계	연간	234호	712호	1,150호	1,350호	3,446호
	장애인	68호	112호	250호	350호	780호
	노숙인	100호	300호	400호	400호	1,200호
	정신질환자	16호	200호	300호	300호	816호
	노인	50호	100호	200호	300호	650호

▣ 지원주택 공급 확대를 위한 제언

◦ 입주대상 관련 쟁점 및 개선 전략

- 장애인 분야

․ 단기거주시설 거주 이용인을 지원주택 입주 대상 포함 고려가 필요 함.

․ 주택과 주거지원서비스의 분리 등 제도적 변화에 따라 추가로 포함되어야 하는 장애유형에 대한 고려가 필요 함.

- 노숙인 분야

․ 특성상 고정된 인구가 아니어서 감춰진 노숙인 규모 파악이 어려움.

․ 쪽방 등 비전형 주거의 거주 인원의 포함 여부가 쟁점이 될 수 있음.

- 정신질환자 분야

․ 서울시 지역거주 중증정신질환자의 규모가 과소 추정될 수 있음.

․ 정신건강증진시설 입원(소)자의 주거에 따른 퇴소 욕구 조사 결과가 오래된 자료여서 최근의 상황을 제대로 분석하는 데 한계를 가질 수 있음.

- 노인분야

․ 돌봄 환경이 열악하거나 돌볼사람이 없는 사각지대 노인 포섭이 필요 함.

◦ 주거유지지원서비스 및 제공기관 관련 쟁정 및 개선 전략

- 입주대상자의 욕구와 특성에 따른 주거유지지원서비스의 다양화·유연화 필요

․ 발달장애인의 경우, 다른 유형의 장애인과 달리 정보 이해와 자기결정에 어려움이 있어서 자립이후에도 어려움을 도와주는 지속적인 지원이 필요

․ 노숙인의 경우, 기존 사례관리서비스와 서비스 기준이나 수준을 균질화시켜야 함.

- 주거유지지원서비스 이용에 대한 자기결정권 인정과 유연한 제공 방식 필요

- 질적인 주거유지지원서비스 제공 기관 확보 방안 필요

․ 지원주택과 주거유지지원 서비스 제공 기관 사이의 구분이 모호하므로, 향후, 주거유지지원 서비스만을 제공하는 외부의 독립된 기관 설립이 필요 함.

◦ 지원주택 공급 관련 쟁점 및 개선 전략

- 안정적 주택 공급을 위해 지원 주택 법률 제정 등 제도적 기반 필요

- 현행 법령(□장애인복지법□, □정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률□, □노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률□, □노인복지법□등) 속 자립생활 권리 명시 필요

◦ 지원주택 행･재정 지원 관련 쟁점 및 개선 전략

- 주거와 보건복지 분야의 협력 체계 구축

․ 주택 공급에 관한 재원과 주체, 보건복지 분야의 재원과 주체들이 결합되어야 함.

- 주거유지지원 서비스와 기존 서비스 체계 사이의 지속적 관계 조정 필요

- 지원주택운영위한 지역단위 전달체계 구축

목    차

I. 서 론	1

1. 연구 배경과 필요성	1

2. 연구 목적	3

II. 지원주택관련 선행연구 고찰	4

1. 지원주택의 개념 및 이론적 논의	4

가. 지원주택의 개념과 특성	4

나. 지원주택 실제에서의 쟁점	7

다. 관련 프로그램과의 비교	12

2. 주거취약자의 개념 및 이론적 논의	14

3. 주거유지지원서비스의 개념 및 이론적 논의	17

III. 국내외 지원주택 제도 및 현황 고찰	21

1. 국내 지원주택 현황	21

가. 국내 지원주택 도입배경 및 추진현황	21

나. 국내 지원주택 공급 및 운영현황	31

2. 국외 지원주택 현황	58

가. 국외 지원주택 공급 및 제도 사례조사	58

나. 국외 지원주택 공급 및 운영 사례조사	65

Ⅳ. 지원주택 입주대상자 현황 및 공급목표에 따른 공급소요	72

1. 장애인 분야 지원주택 대상 인구 추계	72

가. 지원주택 입주대상자 현황	72

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이	91

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정	95

2. 노숙인 분야 지원주택 대상 인구 추계	103

가. 지원주택 입주대상자 현황	103

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이	107

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정	109

3. 정신질환자 분야 지원주택 대상 인구 추계	117

가. 지원주택 입주대상자 현황	117

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이	133

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정	140

4. 노인 분야 지원주택 대상 인구 추계	144

가. 지원주택 입주대상자 현황	144

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이	150

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정	152

V. 결론 및 지원주택 공급 위한 제언	154

1. 지원주택 공급 추계 결과 및 향후 공급량 규모 제언	154

2. 지원주택 공급 확대를 위한 제언	155

가. 입주대상 관련 쟁점 및 개선 전략	155

나. 주거유지지원서비스와 제공기관 관련 쟁점 및 개선 전략	158

다. 지원주택 공급 관련 쟁점 및 개선 전략	160

라. 지원주택 행･재정 지원 관련 쟁점 및 개선 전략	166

<참고문헌>	169

표 목 차

<표2-1> 지원주택과 관련 사업의 전형적 특징 비교	13

<표2-2> FEANTSA의 노숙과 주거배제 영역	16

<표2-3> Bennett의 주거지원서비스와 일반 사회서비스 구별	18

<표2-4> 운영기관이 직접 제공하는 서비스와 연계 서비스	19

<표2-5> 모든 입주자에 대한 공통서비스와 선택적 서비스	20

<표3-1> 서울시 지원주택 시범사업 공급 및 현황	31

<표3-2> 주거유지지원 서비스 내용	46

<표3-3> 주거유지지원 서비스 제공 현황	49

<표3-4> 병원입원, 응급실 이용 횟수 및 이유	52

<표3-5> 지원주택 거주와 퇴소 경험	53

<표3-6> 근로 및 임대료 연체 여부	53

<표3-7> 지원주택 입주 후 긍정적 변화	54

<표3-8> 지원주택 입주자 인터뷰 결과 주제별 구성	55

<표3-9> 지원주택 주거유지율 국내외 비교	57

<표3-10> 병원, 시설 및 주택 유지 비용	58

<표4-1> 전국 장애인 추정수	74

<표4-2> 전국 장애인 추정수 및 장애등록율 변화추이	74

<표4-3> 성별, 연령별 재가장애인 출현율	75

<표4-4> 성별, 연령별 시설장애인 구성비	76

<표4-5> 연도별 장애인거주시설의 총 시설 수 및 인원현황	76

<표4-6> 지적장애인 거주시설 수 및 인원현황	77

<표4-7> 전국 탈시설 전담부서	77

<표4-8> 서울시 1차 탈시설 목표인원 추진성과	78

<표4-9> 장애인 탈시설 조사 선행연구	79

<표4-10> 장애유형별 시설 이용 결정	80

<표4-11> 장애인의 국민기초생활보장 수급 여부 및 형태	81

<표4-12> 장애인가구 월평균 수입액	82

<표4-13> 장애인 개인 월평균 수입액	83

<표4-14> 장애인가구 가계수지	84

<표4-15> 장애인가구 주택 점유형태 분포	85

<표4-16> 일반가구, 장애인가구 무주택 기간	85

<표4-17> 일반가구, 장애인가구 임대료 및 대출금 상환 부담정도	85

<표4-18> 일반가구, 장애인가구 임대주택유형 분포	86

<표4-19> 일반가구, 장애인가구 최저기준 미달가구 분포	86

<표4-20> 장애인 자립 희망 여부	87

<표4-21> 전체장애인, 발달장애인 가구원수	87

<표4-22> 장애유형별 일상생활 도움 필요 정도	88

<표4-23> 자립 시 희망하는 생활	90

<표4-24> 자립 시 겪는 어려움	90

<표4-25> 자립 시 필요한 지원	91

<표4-26> 서울시 장애인 시설 거주자 현황	92

<표4-27> 서울시 장애인 시설 거주자 입퇴소 현황	92

<표4-28> 서울시 장애인 거주시설 현황	93

<표4-29> 서울시 거주시설 장애 유형별 현황	93

<표4-30> 서울시 거주시설 입소자 현황	93

<표4-31> 서울시 등록장애인 현황 및 추이	94

<표4-32> 장애인의 국민기초생활보장 수급 여부 및 형태	94

<표4-33> 장애인가구 월평균 소득 및 지출	95

<표4-34> 서울시 등록 장애인 연령별 현황	97

<표4-35> 서울시 관내 거주시설 입소자 장애유형별 연령별 현황	97

<표4-36> 서울시 장애인 거주시설 성인(20~64세) 입소자 중  무연고자	98

<표4-37> 거주시설 장애인의 자립희망	98

<표4-38> 거주시설 장애인의 탈시설 욕구	99

<표4-39> 탈시설 장애인 지원주택 공급소요	99

<표4-40> 서울시 등록 장애인 연령별 현황	100

<표4-41> 서울시 등록 장애인 유형별 현황	100

<표4-42> 서울시 등록 장애인 기초생활 보장 현황	100

<표4-43> 장애인 자가주택 소유율	101

<표4-44> 장애인의 공공임대주택 입주 의사	101

<표4-45> 지역거주 장애인 지원주택 공급소요	102

<표4-46> 시설거주 노숙인 지원주택 공급소요	113

<표4-47> 지역사회 거주 노숙인(거리노숙인) 지원주택 공급소요	115

<표4-48> 만성노숙인 대상 지원주택 공급추계	116

<표4-49> 연차별 노숙인 대상 지원주택 계획	117

<표4-50> 서울시 중증정신질환자 규모	118

<표4-51> 정신의료기관 및 정신요양시설 병상수	119

<표4-52> 정신건강증진시설 입원(소) 중증정신질환자 규모: 전국, 서울시	120

<표4-53> 전국 인구대비 서울시 중증정신질환자 입원(소)자 추산	120

<표4-54> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 성별 현황	121

<표4-55> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 연령별 현황	121

<표4-56> 서울시 정신건강증진시설 재원기간별 현황	122

<표4-57> 비의료적 입원(소) 비율	122

<표4-58> 중증 정신질환자 재입원률	123

<표4-59> 장기입원군 환자의 퇴원과 주거공간 영향	124

<표4-60> 퇴원 시 돌봐줄 가족 유무 및 주간보호·사례관리가 제안 시 퇴소 욕구	125

<표4-61> 정신의료기관 7개소 비의료적 입원 비율 및 주거서비스 필요도	125

<표4-62> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 탈시설 욕구	126

<표4-63> 퇴소 이후 주거생활 계획	126

<표4-64> 이용해보고 싶은 주거 제공 시설	127

<표4-65> 서울시 지역거주 중증정신질환자 현황	128

<표4-66> 지역거주 정신장애인 개인과 가구의 지난 1개월 수입액	129

<표4-67> 재가 정신질환자 시설 입소 이유	130

<표4-68> 재가정신질환자 자립 욕구	130

<표4-69> 가족이 정신질환자를 돌볼 수 없을 때 주거 및 생활전반 계획	130

<표4-70> 필요한 주거지원 프로그램 1순위	131

<표4-71> 재가 정신질환자 자립위한 서비스 욕구	131

<표4-72> 장애인복지관련 사업 실시기관 이용 희망	132

<표4-73> 기초정신건강증진센터 이용자의 서비스 욕구	133

<표4-74> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자와 중증정신질환자 연도별 추이	133

<표4-75> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 성별 추이	134

<표4-76> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 연령별 추이	135

<표4-77> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 연도별 비자의 입원 추이	135

<표4-78> 서울시 관내 정신건강증진시설 장기 입원(소)자 추이	136

<표4-79> 재입원율 기간별 추이	136

<표4-80> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 의료보장 형태별 추이	137

<표4-81> 지역사회시설 등록 정신질환자 추이	138

<표4-82> 재가 정신장애인 출현율과 재가 중증장애인 추정	138

<표4-83> 재가 정신장애인 국민기초생활보장 수급 추이	139

<표4-84> 정신장애인 개인 및 가구의 지난 1개월 수입액	140

<표4-85> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 지원주택 공급소요	140

<표4-86> 서울시 관내･외 정신건강증진시설 입원(소)자 지원주택 공급소요	141

<표4-87> 지역거주 정신질환자 지원주택 공급소요	142

<표4-88> 중증정신질환자 지원주택 공급 추계	144

<표4-89> 중증정신질환자 지원주택 연도별 공급 계획	144

<표4-90> 노인 돌봄 요구도와 주거 연속성 및 지원주택의 위치(서울시 현황)	146

<표4-91> 2016년 서울시 노인 주거 중 취약주거 현황	147

<표4-92> 서울시 노인 주거 유형과 취약주거별 가구원수	148

<표4-93> 2018년 서울시 노인의 거주공간별 인구수 및 돌봄 서비스 이용자수	148

<표4-94> 2018년 서울시 노인 기초수급자 현황	150

<표4-95> 서울시 노인주거복지시설 생활자 추이	151

<표4-96> 서울시 기초수급세대(노인세대)수와 주거유형 현황과 추이	152

<표4-97> 서울시 지원주택 대상 노인 공급소요	153

<표4-98> 서울시 노인 지원주택 연도별 공급 계획	154

<표5-1> 서울시 계획 대비 지원주택 공급 추계 결과 비교	155

<표5-2> 지원주택 공급 계획에 관한 중앙 및 지방정부 역할	162

<표5-3> 지원주택 공급에 관한 국토교통부와 지방정부의 역할	162

<표5-4> 지원주택 입주 대상별 보건복지 계획과 지원주택 반영 내용	163

그 림 목 차

<그림2-1> 지원주택의 개념도	4

<그림2-2> FEANTSA의 노숙과 주거배제 영역	15

<그림3-1> 성지하우스 입주자 선정 절차	33

<그림3-2> 행복하우스 입주자 선정 절차	35

<그림3-3> 희망원룸 입주자 선정 절차	36

<그림3-4> 유쾌한 집 전반적 운영 절차	40

<그림4-1> 지난 5년 간의 서울시 노숙인 수, 성별 및 거리노숙인 현황, 구별 밀도변화	107

<그림4-2> 지난 5년 간의 서울시 거리노숙인 및 시설노숙인 수, 성별 현황, 노숙인 변화 경향	108

<그림4-3> 서울시 지원주택 입소 대상 노인 우선순위	153

I. 서 론

1. 연구 배경과 필요성

-  -

우리나라의 주거복지서비스 형태는 ‘거주시설’ 중심 체계에서 출발해 양적으로 확대되어왔다. 예를 들어, 대표적인 주거취약인구라 할 수 있는 노숙인 분야에 대하여, 주로 ‘격리와 시설수용 방식’으로 대처하고 있다. 이는 정신질환이나 알코올중독을 가지면서 거리노숙을 반복하는 만성적 노숙인 감소라는 정책 목표에는 한계를 보여준다. 돌봄 서비스가 필요한 노인이나 장애인 영역에서도 이들이 ‘노숙의 상황에 처하는 것을 예방하거나 종결’하려는 접근으로 주거 정책을 전개하고 있다. 탈시설화와 지역사회독립생활 혹은 자립생활 지원이라는 새로운 패러다임 변화에 대응할 수 있는 적절한 주거복지 대책이 이루어지지 않는 실정이다.

최근 정부는 커뮤니티케어를 주요 정책방향으로 설정하였다. 커뮤니티 케어를 ‘돌봄을 필요로 하는 사람들이 자택이나 그룹홈 등 지역사회에 거주하면서 개개인의 욕구에 맞는 복지급여와 서비스를 누리고, 지역사회와 함께 어울려 살아가며 자아실현과 활동을 할 수 있도록 하는 혁신적인 사회서비스 체계’라고 설명하였다.

커뮤니티케어는 주거취약계층을 위한 새로운 주거복지제공 방식을 필요로 한다. 커뮤니티 케어가 성공하기 위해서는 서비스 제공을 위한 ‘장소’와 ‘주도권’에서 혁신적 변화가 뒤따라야하기 때문이다. 서비스를 제공하는 장소 그리고 서비스를 이용하는 사람의 결정 권한에서 자리 이동이 필요하다. 과거 전통적 서비스 제공 방식은 시설 보호가 주류인 서비스 체계를 따랐다. 공급자가 있는 장소로 수요자가 이동해야 한다. 공급자가 미리 기획한 서비스를 의무적으로 수용해야 한다. 이제는 수요자가 살아가는 장소로 공급자가 이동해서 수요자의 허락과 선택 하에 필요한 서비스를 제공하는 방식으로 전환이 필요하다. 수요자가 자신의 삶의 터전을 시설로 이동하지 않고, 본래의 삶의 터전을 지키면서 서비스가 찾아오도록(outreach)해야 한다. 서비스 이용자가 지역 ‘안’에서 살고, 필요한 서비스도 지역 ‘안’에서 제공 받아야한다. 이 때 ‘주거’가 반드시 필요하다. 시설보호 관행에서 벗어나 지역사회 정착을 실현하려는 커뮤니티케어가 가능하려면, 바로 케어(돌봄) ‘서비스’가 제공되는 ‘주거’가 근본 요건인 셈이다.

돌봄이 필요한 주거취약계층을 위해 물리적 공간인 ‘집’, 그리고 이 공간에서 지역주민으로 통합되어 살아갈 수 있도록 지원하는 서비스가 결합된 주거 형태를 지원주택이라 부른다. 지원주택이란 서비스가 결합된 영구주택으로서, 쉽게 표현하자면 “서비스가 붙은 집”(염형국·김도희, 2018)이라고 정의할 수 있다. 다시 말해서 지원주택이란 “지역사회생활 유지 서비스가 결합된 저렴한 영구주택”이라 할 수 있다. 지원주택 대상자 조건은 ‘지원서비스가 결합되면 지역사회에서 독립생활이 가능한 자’이며, 주택의 조건은 ‘공공이 제공하며 저렴하면서 장기간 거주가 가능’해야 한다.

기존 돌봄 서비스 체계로는 지역사회거주가 어렵기 때문에, 보다 특별한 지원 서비스가 결합되는 지원주택에 대한 욕구가 실천 현장에서 지속적으로 나타났다. 우리나라에서 2017년 기준으로 장애인거주시설에 있는 신체적, 지적·발달장애인이 25,789명이었다(서해정 외, 2018). 이중 90% 이상이 지적·발달장애인이다. 정신의료기관이나 정신요양시설 등 정신건강증진시설에서 장기 입원(소)한 정신장애인의 수는 47,126명(국립정신건강센터, 2018)이다. 이중 60.2%는 지역 내 지원이 부족하여 비자의로 입원한 사람들이다.

서울시 현황도 이와 크게 다르지 않다. 서울시 2018년 기준으로 장애인거주시설에 있는 신체적, 지적·발달장애인이 1,699명이다(서울시 장애인복지정책과, 2018). 이중 90% 이상이 지적·발달장애인이다. 서울 시 관내 정신의료기관이나 정신요양시설 등 정신건강증진시설 등에서 장기 입원(소)한 정신장애인의 수는 1,879명(국립정신건강센터, 2018)이다. 이중 66.2%는 지역 내 지원이 부족하여 비자의로 입원한 사람들이다. 서울시립정신병원과 정신요양시설 거주자를 대상으로 한 탈원화 연구에 따르면(박경수 외, 2012) 정신의료기관 입원환자의 87.7%, 정신요양시설 입소자의 62.3%가 퇴원(퇴소)을 원하였다. 퇴원(퇴소)의 조건으로 주거 제공이라고 응답한 사람이 정신의료기관 퇴원 희망자 중 85.0%, 정신요양시설 퇴소희망자 중 81.3%로 나타났다. 보다 최근에 실시된 조사(오유라 외, 2018)에서는 정신병원이나 정신요양시설 등의 정신건강증진시설, 지역사회전환시설, 공동생활가정 등에서 거주하는 사람들의 51.8%가 퇴소 이후 주거생활이 불안정하여 지원주택이 필요한 것으로 나타났다.

그러나 2003년 이후 전체 주택 공급량 중 장애인가구에 공급된 물량이 1~3% 수준에 머물고 있다(홍선미 외, 2010, 박주홍, 2017, 재인용). 더구나 주거약자는 경제적으로도 어려워서 지역 내에서 안정적 주거를 구하고 유지하는 것이 매우 어려운 실정이다.

이러한 실천 현장의 어려움을 해소하기 위하여 서울시는 주거취약자의 안정적 주거 및 주거유지를 위하여 2016년부터 지원주택 시범사업을 시행하고 있다. 그리고 전국 최초로 지원주택에 관한 조례를 제정하여 지원주택에 대한 제도적 기반을 구축하였다. 서울시는 서울시민복지기준을 통해 2014년부터 2018년까지 매해 20개 ‘동’ 씩 총 100개‘동’의 지원주택 공급계획(1,500억 원 소요예산 산정)을 발표하기도 하였다. 이는 물론 지켜지지 않았고 시민복지기준 1기인 2018년까지 총 51호의 시범사업만이 이루어졌다. 현재 서울시는 지원주택 공급 기본계획에 따른 지원주택 공급목표로 2022년까지 866호를 설정하였다. 공공임대주택을 포함한 공적 주택의 일정 비율(10%)을 주거약자용 주택으로 공급하며 이 중 다시 30%를 서비스가 결합된 지원주택 용도로 공급한다는 전제를 통해, 전체 공공임대주택의 3% 이상을 지원주택용으로 할당한 것이다. 그러나 여전히 실천 현장에서는 지원주택의 욕구에 비하여 공급이 충분하지 않다는 목소리가 크다. 그럼에도 지원주택의 욕구가 어느 정도 규모가 될 것인가에 대해 심층적으로 살펴본 연구가 미흡하다.

따라서 지원주택에 대한 욕구에 충실히 대응할 수 있도록 지원주택을 안정적으로 정착시킬 수 있는 제도적이고 체계적인 공급 전략이 필요하다. 이를 위해서는 첫째, 지원주택의 수요에 대한 과학적 추정이 필요하다. 앞서도 언급하였듯이 현재 지원주택은 현장의 요구에 반응하여 시범사업 형태로 운영되는 경우가 대부분이서 현장 수요에 충분히 대응하지 못하고 있다. 지원주택을 안정적이고 지속적으로 공급하기 위해서는 지원주택에 대한 정확한 수요를 예측하고 공급 목표를 명확히 설정하여, 이에 기반 한 공급 소요를 과학적으로 추정하는 노력이 필요하다.

둘째, 지원주택의 수요를 과학적으로 예측하기 위해서는 지원주택의 개념, 지원주택에 포함되어야할 주거취약자의 범위와 규모 추산, 그리고 지원주택에 결합되어야할 주거유지지원서비스의 개념과 유형을 정리할 필요가 있다. 지원주택을 이용할 수 있는 주거취약자의 범위가 명확할 때, 그 규모를 과학적으로 추산할 수 있으며, 지원주택의 체계적인 공급 전략을 위한 기초적 자료가 될 수 있기 때문이다.

셋째, 지원주택을 위한 법적 · 제도적 정비 방안이 필요하다. 지원주택에 대한 우리나라의 최초 법적 기반은 서울시의 ‘지원주택조례’라 할 수 있다. 중앙정부보다는 지자체에서 선례를 보이며 제도화 노력이 추진되었다. 지자체라는 단위가 중앙정부보다는 현장 실험이 용이했기 때문이다. 정책 집행 속도가 빠를 수 있는 지자체에서 실제적 사례를 시도하고 이것을 제도로 연결시켰던 것이다. 중앙단위가 아닌 지자체 단위의 노력만으로는 지원주택의 체계적 제도화는 한계가 있을 수 있다.

더구나 지원주택은 주택과 사회복지서비스가 결합되기 때문에 주택관련 행정부서와 서비스 관련 행정부서의 긴밀한 연계가 필요하다. 입주자의 특성과 욕구에 맞춤식으로 부합하는 유연한 서비스가 주택과 결합되어 적절히 개발되고 제공될 수 있도록 행정적이고 제도적 방안이 필요하다. 따라서 지원주택의 보다 광범위한 제도적 기반을 마련하기 위하여 다양한 법적, 행정적 문제를 검토하고 대안을 마련하는 것이 필요하다.

2. 연구 목적

이 연구는 다음과 같은 연구 목적을 갖는다.

첫째, 지원주택에 대한 이론적 검토를 수행한다. 그간 제시되어왔던 지원주택, 주거취약자, 주거유지지원서비스의 개념 및 이론적 논의를 정리한다.

둘째, 국내외 지원주택의 현황을 고찰한다. 국내외 지원주택의 공급 및 주거유지지원서비스 제공 상황에 대하여 살펴본다. 그리고 국내외 지원주택과 주거유지지원서비스에 관련된 법령 및 제도를 고찰한다.

셋째, 지원주택 공급 수요를 예측한다. 지원주택 입주자의 잠재적 규모와 추이를 살펴보고, 서울시 지원주택 잠재적 수요 규모와 추이를 예측한다.

마지막으로 지원주택의 효율적 공급을 위한 제도적 개선방안을 모색한다. 지원주택 및 주거유지지원서비스와 관련된 규정 및 제공 과정에 대한 문제점 및 제도적 개선 방안을 제시한다.

II. 지원주택관련 선행연구 고찰

1. 지원주택의 개념 및 이론적 논의

가. 지원주택의 개념과 특성

그간의 여러 연구를 통해 지원주택의 개념은 공공임대주택(사회주택)과 사회서비스의 결합 제공으로 표현되어 왔다. 이를 바꾸어 말한다면, 누군가의 지역사회 주거생활을 위해서 공공임대주택의 지원(물리적 거주공간의 지원)과 일상생활을 돕기 위한 휴먼서비스의 지원(사회서비스의 지원)이 함께 이루어져야 하는 것을 의미한다. 이는 결국 주거비용의 문제만이 아니라, 보건과 복지서비스가 없다면 지역사회 거주가 힘든 장애인이나 정신질환, 고령으로 인한 사회적 기능수행의 제약을 가진 의존적 인구층이 주 대상이 되는 것이다. 동시에 역으로 장애나 정신질환 등으로 일상생활에서 의존성을 가지고 있으나 주거취약성이 두드러지지 않는 경우는 지원주택 서비스의 대상이 아니다. 일반적인 지역사회 서비스나 재가복지서비스 혹은 거주시설의 서비스는 지원주택의 서비스 성격과는 구별된다. 즉, 장애인에 대한 지원주택 프로그램의 관심 범위는 모든 장애인복지서비스와는 달리 주거취약성이 현저히 욕구로 재현된 장애인(그것도 적정수준의 서비스 제공을 주택제공과 결합해야 하는 범위)에 해당하는 것이다.

<그림2-1> 지원주택의 개념도

출처: 남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□

CSH(the Corporation for Supportive Housing)는 노숙을 예방하고 종결하기 위해 ‘서비스가 결합’된 영구적 주택을 지역사회가 창출해내도록 지원하는 것을 목적으로 하는 조직이다. CSH에서는 노숙의 예방과 종결을 위한 여러 종류의 기존 프로그램과 노력들을 평가하였고 그 결과 소위 지원주택 프로그램이 노숙예방과 종결에 가장 효과적인 것이라 판단하였다. 단, 지원주택 프로그램의 형태는 다양한데, 그 중 몇 가지 특징적 요소를 포함한 것이어야만 효과적인 지원주택 프로그램이라 할 수 있다는 점을 강조하였다(CSH, 2010).

첫째, 대상자의 초점이다. 가구주 및 가구원의 노숙 혹은 노숙 위험이 현저하고 주거안정성과 고용에서 복합적 난관과 욕구(정신장애, 만성적 신체장애나 질환, 중독 문제 등)를 가지고 있는 경우를 노숙인 지원주택의 초점으로 한다.

CSH는 노숙문제에 대한 접근을 주로 하는 조직의 특성 상 지원주택에 대한 논의도 노숙인 대상으로 집중되어 표현되고 있다. 다만 지원주택 자체는 노숙인만이 아니라 노인, 장애인, 정신질환자 등 주거취약성과 서비스 욕구를 동시에 가진 다양한 인구층을 대상으로 할 수 있다.

둘째, 주거관련 비용부담과 관련되는 것이다. 지원주택의 주거비 부담은 소득의 30% 미만(어떠한 경우에도 50% 미만)으로 하는 것을 원칙으로 한다.

셋째, 별도의 거주기한 제한이 없는 것을 원칙으로 한다. 즉, 계약사항을 지키는 한 지원주택에서의 거주기한 제한이 없도록 한다.

넷째, 관련체계의 민관 협력을 통한 효과적인 주택 프로그램의 동작과 관리를 수행한다. 이는 주로 물리적 측면에서 주택관리 서비스를 의미한다.

다섯째, 주거안정성을 지원하기 위해서는 각종 서비스에 쉽게 접근할 수 있도록 종합적인 지원을 수행한다. 이는 물리적 측면의 주택관리 외에 휴먼 서비스를 의미한다.

여섯째, 서비스 제공자는 서비스를 입주자들이 충분히 활용하도록 적극적으로 모색하고 지원하지만 이 서비스 활용과 참여가 주택이용의 조건은 되지 않는다. 즉, 특정한 사회서비스를 받지 않는다거나 거부한다고 하여 주택제공이 중단되지는 않는다.

일곱째, 서비스 관리와 주택 관리의 통합성을 견지한다. 물리적 체계로서의 주택을 제공하고 관리하는 서비스 주체와 입주자에 대해 휴먼 서비스를 제공하는 주체가 상호 분리되지 않도록 한다. 단, 이는 주택 관리와 서비스 관리가 동일한 주체임을 의미하는 것이 아니다. 오히려 주택과 서비스는 전문적 원리에 따라 기능적으로 분리되어야 한다. 상호 간의 지원업무 연계성을 의미하는 것으로 이해되어야 한다.

Hannigan과 Wagner에 의해 제안된 지원주택의 핵심원리 사항들도 CSH의 원칙과 유사하다(Hannigan, T. & Wagner, S., 2003).

첫째, 영구성이다. 문자 그대로의 영구적 거주가 기계적으로 보장이 되지는 않더라도 적어도 입주자가 안정성을 느낄 수 있을 만큼이라도 영구성이 관철되어야 한다.

둘째, 저렴성이다. 지원주택의 임대료 부담은 입주자 소득의 30%를 초과하지 않도록 해야 한다. 어떠한 경우에도 50%를 넘어서면 지원주택으로서 의미가 없다고 강조하고 있다.

셋째, 안전성과 쾌적성이다. 지원주택을 통해 제공되는 주거는 ‘최저주거기준(혹은 그 사회에서 필요하다고 요구되는 적정한 최저수준)’ 이상의 수준을 유지해야 한다.

넷째, 주거안전성에 초점을 둔 접근가능하고 유연한 지원서비스가 통합되어야 한다. 사례관리와 서비스의 적절한 수준이 담보되어야 한다.

다섯째, 능력고취와 독립성이다. 입주자들이 지원주택 운영을 위한 관리에 스스로 참여할 수 있도록 해야 한다.

지원주택 실제에서 지향하는 바는 지원주택 프로그램 평가에 대한 매뉴얼을 통해서도 유추해볼 수 있다. 미국의 보건복지 주무 중앙부처인 HHS에서는 “실행되고 있는 지원주택 프로그램이 지원주택 모델의 기본원칙과 기본요소에 근거하고 있는지?” 그리고 “기대했던 결과를 만들어내고 있는지?”를 확인하기 위해 과정에 대한 평가와 성과에 대한 평가를 수행해야 한다고 하며 프로그램 평가의 기준을 제시하였다(HHS, 2010). 여기서는 충실도 지수를 6개 영역에서 총 24점 만점으로 산정하여 18점 미만이면 적절치 않은 프로그램으로 판단한다고 하였다. 영역은 주거의 선택성, 주택과 서비스의 분리, 안전하고 적절한 비용부담의 주거 제공, 서비스 간 통합성, 주택의 접근성, 유연한 민간의 서비스 연계 등이다. 이 관점에서 지원주택의 임대입주자는 임대입주자이지 프로그램 고객이나 기관의 소비자가 아니다. 이는 정신건강 서비스의 소비자가 일반적 주거와 지원서비스를 거주시설 프로그램보다 훨씬 더 선호한다는 것과 또한 같은 문제를 가진 사람들끼리 집단으로 생활하는 것보다는 혼자서나 아니면 함께 살기로 선택한 동거인과 생활하는 것을 더 선호하다는 조사결과에 기반한다.

이와 관련하여 홍선미는 서구 정신장애인에 대한 주거지원 사례들을 소개하며 주거지원의 정책방향으로 독립주거 지향의 최소개입, 주거와 서비스의 기능적 분리, 소비자의 선택 및 자기결정을 제시하였다(홍선미, 2017).

첫째, 독립주거 지향의 최소한의 개입이다. 장애인은 시설이 아닌 자신의 가정에서 생활하는 것이 주거의 최우선 순위로 고려되어야 한다. 불가피한 이유나 여건, 개인의 선택에 의한 공동주거인 경우에도 독립적인 가정에 가장 가까운 형태의 주거생활을 영위하도록 하여야 한다.

둘째, 주거와 서비스의 기능적 분리이다. 주거에 보호서비스가 조건화되어서는 안된다. 다양한 방식으로 주거유형과 지원방식을 고려하되 가능한 서비스 형태, 서비스 제공장소, 개입의 빈도와 강도 등을 감안하여 주거지 외부에서 장애인 대상의 전문적인 서비스 혹은 일반 지역주민 대상의 서비스를 다양하게 활용할 수 있어야 한다.

셋째, 소비자의 선택 및 자기결정이다. 장애인의 자립생활에 대해 최대한의 자기결정권을 보장하며 거주권 확보 차원에서 적정주거수준에 대한 기준선을 마련하고 모니터링 체계를 갖추어야 한다.

이상과 같이 제안되고 있는 지원주택의 실천원칙들은 지원주택 프로그램이 내포하고 있는 가치적 특성을 나타내고 있다 하겠다. 그리고 이들은 사회복지의 고전적이고 원론적인 실천가치에 부합하는 방향을 나타내고 있다. 하지만 우리나라에서 사회복지 거주시설의 비중이 크다는 점에서는 현실적 마찰지점들을 가지고 있다. 다만, 현 정부 들어 2017년부터 나타나고 있는 커뮤니티케어(community care)에 대한 강조는 ‘케어안심주택’과 같이 시설보다는 지역사회에서 주거와 결합된 서비스 제공이 부각되는 바가 있다. 커뮤니티케어가 보건복지의 중요한 정책방향이 되는 한, 지원주택은 우리나라에서도 본격적으로 강조되고 임대주택 활용 등에서의 정책실행이 구체화될 것으로 전망되고 있다.

나. 지원주택 실제에서의 쟁점

지원주택은 높은 추상수준의 철학적 요소에 관심이 있다기보다는 구체적이고 실천적인 요소가 강하다. 오히려 개입방안으로서 주거와 복지서비스를 어떤 방식으로 연결할 것인지의 실천틀로서 의미에 주목할 필요가 있다. 지원주택의 추진에서 몇 가지 핵심적 쟁점이 되어왔던 부분을 통해 지원주택이 제기하는 실천적 가치요소가 보다 명료하게 확인될 수 있다.

1) 주거우선(Housing First)과 주거준비(Housing Ready)

지원주택에 대한 논의에서 가장 중요한 부분은 양대 요소인 주택과 서비스가 어떻게 결합되어야 하는가의 부분이다. 노숙인 지원주택에 대한 최근 서구의 논의를 살펴보면 주거우선(Housing First) 전략에 대한 강조가 자주 등장하곤 한다. 이것이 가장 대표적인 주택-서비스 결합방식에 대한 모형 중 하나라고 할 수 있다. 주거우선 전략은 주거준비(Housing Ready) 전략과의 비교 속에서 특징이 분명하게 드러난다.

주거준비접근은 사례관리자가 지역사회 독립주거생활에 필요한 클라이언트의 사회적 기능수준을 사정하여 이 기능수준이 충분해지도록 휴먼서비스를 통해 지원한 후 적절한 주거를 제공하는 것을 말한다. 독립생활에 필요한 기능수준이 충분히 확보될 때까지 휴먼서비스의 제공이 이루어지는 동안에는 시설이나 혹은 관리감독의 정도가 강한 지역사회주거지를 임시로 활용하게 한다. 예를 들어 중독문제를 가진 노숙인의 경우 알코올중독이나 주거생활을 어렵게 만드는 기능적 취약요소의 ‘해독을 전제로(Clean and Sober) 주거를 제공’하는 것이다.

대조적으로 주거우선접근은 지역사회생활에 대한 클라이언트의 욕구에 기반하여 지역사회주거를 제공하는 것을 우선으로 하고, 이를 유지하고 독립생활을 영위하는데 장애가 되는 요소를 극복할 수 있도록 사례관리자가 휴먼서비스의 제공과 점검 등 활동을 수행하는 것이다. 주거우선접근은 정신질환이나 알코올 중독의 문제를 가진 노숙인에 대한 최근의 개입에서 특히 강조되어온 방법이다.

주거준비 전략이 다른 서비스를 통해 준비된 대상자에 대해서 그에 맞는 주거를 연계하는 식으로 주거를 후순위의 내용으로 연계하는데 반해서, 주거우선 전략에서는 일단 지역사회 주거생활을 전제한다. 그리고 이에 맞는 다른 서비스를 연결하는 방식이라 할 수 있다. 물론 이 두 가지 접근방식은 실제에서 배타적으로 구별되는 것은 아니고 혼합적인 방식이 활용되기도 한다. 서구의 관련 프로그램 초기에는 주거준비접근이 많았다. 그러나 이후 주거우선접근이 도입․확충되는 비중이 커졌다.

그 과정에서 주거우선 접근의 효과성 제고를 위해 필수적으로 포함되어야 하는 서비스의 내용으로 다음과 같은 세 가지를 제시하고 있다(Lanzerotti, etc. 2004; 7, Beyond Shelter, 2009; 4). 첫째는 초기의 위기개입(Initial Crisis Intervention)이다. 사회복지실천의 단기개입모형으로 알려진 위기개입의 방식을 주거취약계층의 즉각적 상황에 적용하여 상담과 사례관리의 단초로 삼는다. 두 번째는 대상자에게 영구적인 주거(Permanent Housing)를 얻을 수 있도록 지원하는 주거탐색과 연결이다. 이는 주거욕구의 명확화, 임대정보와 주거보조 수단의 정보제공 및 연계, 주거유지 관련 절차적 측면에 대한 교육, 이사비용이나 보증금에 대한 지원, 임대인과 임차인 간의 갈등요소 방지 등이 포함된다. 세 번째는 일단 주거가 제공되면서 대상자를 안정화시키는 주거기반의 사례관리(Home-Based Case Management)이다. 대상자를 주류 사회서비스와 연결시키는 것, 아동이나 청소년에 대해 교육기회가 단절되지 않도록 지원하는 것, 위기관리를 위한 원조를 제공하는 것 등이다. 이는 주거이전 이후(‘after the move')의 서비스로 해당 가구를 이전(transition)의 상태에서 안정(stability)의 상태로 변화시키는데 초점이 있다.

이러한 요소를 통합하여 주거우선 접근은 단계적 측면에서 네 가지의 주요한 영역으로 구성된다.

① 1단계 : 위기개입과 단기 안정화

(Crisis Intervention & Short-Term Stabilization)

② 2단계 : 스크리닝, 접수와 욕구 사정

(Screening, Intake and Need Assessment)

③ 3단계 : 주거자원의 통합적 제공(Provision of Housing Resources)

④ 4단계 : 사례관리의 제공(Provision of Case Management)

노숙인에 대한 지원주택에서 주거우선 전략은 관련 연구자들의 효과성 검증을 통해 더 강조되기도 했다. 첫째는 주거는 누구에게나 기본권이라는 것이고 두 번째는 변화의 선택은 소비자 권한이라는 것이다. ACT 팀이 거리에서의 아웃리치에 기반하여 확인한 바, 취약한 정신장애 및 중독 노숙인들의 일차적 욕구는 주거이었다는 것이다. 이 소비자 욕구와 선택에 우선하여 일단 주거지원의 방법을 실행하는 것이다. 90년대 미국에서 핵심적인 프로그램인 The Pathways to Housing의 적용에서 주거는 치료와 독립적으로 지원되어야 하고 소비자가 선택해야 한다는 원칙에 입각하고 있다.

우리나라의 경우(IMF 경제위기시 도심지에 ‘실직’ 노숙인의 대거 출현)와는 달리 미국에서 노숙인에 대한 대중의 인식고양은 정신질환이나 중독문제를 가진 노숙인이 도심지에 대거 출현하면서였다. 미국에서 정신질환 혹은 중독자인 노숙인이 주거를 유지할 수 없는 상황이었고 이에 대해 주거준비를 강조하는 프로그램들이 초기에 등장하였다. 이는 주로 해당 노숙인에게 치료프로그램에 참여하여 효과를 거두도록 하는 것을 주거지원의 ’미끼‘로 제시하는 것이었다. 하지만 이는 큰 성과를 보지 못하였다. 해당 노숙인의 주거탈락과 횡노숙화 혹은 횡수용화가 자주 나타난 것이다. 이에 대응하는 반대 방향의 전략으로서 ’주거우선'이 제기되었다. 주거우선 전략의 본격화는 1992년 The Pathways to Housing 프로그램과 관련된다. 여기서는 사례관리를 위해 ACT(Assertive Community Treatment) 팀이 대상자들에게 먼저 주거지원을 실행하고 이에는 주거준비의 조건을 달지 않는다. Pathways to Housing 프로그램의 주거우선 전략에서 주택으로는 독립적인 아파트와 같은 독립주거(안전하고 최소한의 적절성을 갖추고 안정성을 지닌)를 제공한다. 서비스는 주거 외부의 팀에 의해 제공된다. 이전의 주거준비 전략에 입각한 상당수 다른 노숙인 주거 프로그램에서는 소비자가 주거시설의 규칙 위반, 비용 연체, 이웃의 민원 등 원인으로 퇴거당하는 경우가 많았다. 하지만 주거우선 전략의 지원주택 프로젝트에서는 10년간 450명 이상의 소비자 중 1건의 퇴거만이 발생하였다고 한다.

2) 단절모형과 위해감소모형

취약계층 시민에게 조건을 부여하지 않고 주거를 우선적으로 제공해야 하는가라는 점이 지원주택의 주택 제공에서의 쟁점이라 한다면, 서비스 측면에서도 어떤 방식으로 서비스를 제공해야 하는가의 쟁점이 있다. 사실상 주거제공의 방식은 서비스 제공의 방식 모형과 동전의 양면처럼 연결되어 있다. 즉, 주거우선과 주거준비의 차이는 지원주택에서 제공되는 서비스의 성격이나 제공모형에서도 일정한 차이를 유발하게 된다. 지원주택은 일반 빈곤층에게 제공되는 단순한 공공주택 제공이 아니라 사회심리적 취약성을 가진 대상에 초점을 두는 것이기 때문이다.

예를 들어, 알코올 중독 노숙인에게 주거제공을 위해서 절대적 단주자체를 요구하는 것이 아니라 위해감소모형(Harm-Reduction Model)을 적용한다면 이는 주거우선의 논리에 입각한 것이 된다. 위해감소모형은 절대적 단주는 아니고 음주가 이루어지더라도 음주와 관련된 문제를 줄여나가 소위 ‘건강음주’와 유사해지도록 노력하는 것이다. 반면 단주와 해독(Clean & Sober)을 강조하면서 해독기반모형(Abstinence Based Model)을 주택의 조건으로 삼는 것은 주거준비의 논리에 입각한 것이다. Wormer와 Wormer는 해독기반이 아닌 위해감소모형의 지원주택 프로그램이 오히려 비용효과적이기도 했다는 조사결과를 제시하기도 하였다(Wormer, R. V. & Wormer, K. V. 2009). 이는 음주를 어느 정도 허용하는 ‘Wet House’의 근거가 되기도 한다. 보수적인 연구자들의 경우에는 위해감소모형의 지원주택은 슬럼화나 ‘중독단지’를 양산할 수도 있다는 비판을 제기하기도 하였다. 한편으로 이에 대한 반론의 입장에서는 전통적인 해독기반모형의 엄격한 치료접근을 일반적 알코올 의존 노숙인에게 적용할 때, 성공사례보다 중도에 탈락하는 사례가 더 많은데 이들에 대한 보완책이 없다는 점 역시 논란이 된다.

이러한 논의는 더 깊게 들어간다면 사회복지 클라이언트의 부적응 요소에 대한 ‘의료적’ 개입모델과 ‘사회적’ 개입모델의 논의와도 관련된다. 의료적 개입은 아무래도 해독모형과 깊게 관련되고 사회적 개입은 위해감소모형과 관련된다. 지원주택은 사회적 개입의 위해감소모형의 논리에 입각한 체계로 간주되어야 할 것이다. 특정한 심리사회적 취약성에 대해 치료를 한다기보다는 현재의 취약성에 대한 지역사회 지원을 받으면서 사회적 기능을 원만히 수행할 수 있도록 개입하는 것이다.

여기서 논의하고자 하는 바는 알코올중독이나 정신질환의 문제에 대해 어떠한 개입접근이 더 좋다는 주장은 아니다. 사회적 기능이 많이 취약한 대상을 상대로 특히 초기의 위기개입에서는 단주를 기반으로 하는 개입이나 혹은 의료기관 혹은 시설의 입소가 필수적일 수 있다. 다만 지원주택 프로그램을 활용한다는 것에서는 어떠한 치료접근과 자연스럽게 연결되는 것인지에 대해 주거우선에 기초한 위해감소모형을 적용하는 것으로 연결된다는 의미임을 이야기하는 것이다.

우리나라는 비자발적 입원이 매우 많은 나라이다. 또한 인구 당 정신병상 수와 입원환자 비율도 세계 최고 수준이다. 이러한 비판에 따라 추진된 최근 ‘정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률’로의 전면 개정에 따라 정신장애인의 지역사회통합이 큰 이슈가 되고 있다. 이 개정 법률이 우리사회 전반적으로 실효적 영향을 미치게 되면, 지역사회에 준비가 이루어지지 못한 상태에서 정신장애인의 대거 퇴원이 큰 문제가 될 수 있다는 예측이 많다. 이는 자칫하면 거리에서의 횡노숙화로 귀결될 수 있다.

입원이나 시설입소가 필요한 경우도 있으나 지역사회에 거주하면서 사회적 기능을 높여야 하는 사람은 더 많다. 그런데 입소나 입원이 필요한 정도의 서비스 욕구가 아닌데도 시설에 입소하게 되는 경우가 많다는 것이 우리나라에 만연되어 있는 문제이고 이들에 대해서는 지원주택의 효용성, 즉, 위해감소모형에 입각한 서비스 모형의 확충이 필요하다.

이러한 원론적인 논의에 비해서 우리나라에서는 위해감소모형에 입각한 개입의 전문성 구축이나 수행인력이 충분치 못하다는 것은 앞으로의 큰 과제이다.

3) 단계적 모델과 영구성·다양성

대상자인 시민이 주거상황을 어떤 방식으로 경험하게 하는가의 이슈에서 단계적 상승론이 고전적인 방법이었다. 시설이나 병원에 있던 사람이 여러 중간단계를 거쳐 점점 일반적인 지역사회 독립주거로 진전한다는 것이다. 주택수준의 단계적 상승론은 어찌 보면 매우 당연해 보인다. 여기서 주택수준의 상승이란 클라이언트(?)의 주거생활이 지역사회 통합성이 높아지고, 이에 따라 서비스나 관리감독의 양적 정도는 약해진다는 것을 의미한다.

사회복지에서는 이 단계론을 소위 ‘직선적 연속체 모형’이라는 말로 표현하기도 했다. 정신장애인 등 취약한 클라이언트 집단에게 개입이 강한 주거지원에서부터 개입이 약한 주거지원으로 A→B→C→D의 순서를 통해 주거지원 프로그램을 이전하여 독립적인 지역사회생활로 돌아가도록 한다는 방식이다. 여기서 A는 치료시설이나 생활시설을 말하는 경우가 많고 이후 그룹홈(Group Home), 위성아파트(Satellite Apartment)와 같은 단계를 거쳐 지역사회 일반 독립주거 생활로 이전시키는 방식이다. 직선적 연속체 모형은 논리적으로는 명쾌해 보이지만 큰 약점들을 가지고 있다. 사실상 여러 형태의 주택으로 순차적으로 이전하는 방식은 현실에서 일어나기 어렵고 이 순차적 이전 자체가 클라이언트에게는 견디기 어려운 과업이고 스트레스가 된다. 이것이 프로그램 이탈의 원인이 될 수도 있다는 것이다. 더구나 직선적 연속체 모형에서는 주거가 안정되지 못하여 회전문 현상이나 횡수용화의 가능성도 높다.

직선적 연속체 모형이 사회복지 클라이언트에 대한 주거지원 방법으로서 부적절하다는 비판에 따라 ‘지지적 주거접근 모형’을 대안적으로 제기하기도 하였다. 지원주택의 활용은 이 지지적 주거접근 모형에 따른 것이라 하겠다. 지지적 주거접근 모형은 클라이언트의 선호, 그리고 클라이언트와 프로그램 전문가의 논의에 기초하여 현재 심리사회적 기능상황에 맞는 주거의 수준을 결정하고 가급적 그 주거상태에서 필요한 기능수행을 학습하고 지원하여 생활하게 하는 것이다. 여기서 제공되는 주택은 영구성을 견지하여 주거의 안정성을 제공하도록 한다. 지역사회 복귀는 궁극적인 목표로 염두에 두되 잦은 주거프로그램 이전의 폐해를 경계하는데 초점을 두고 있다. 이는 직선적 연속체 모형의 단점에 대한 대안으로 부각된 것이다. 하지만 이 역시 한편으로 지나치게 이상적이고 주거 자원이 부족한 상태에서 비현실적이라는 비판도 있다.

이론적이고 선험적인 논의에서 볼 때, 단계론에 기반하지 않는 지지적 주거접근법의 설명이 더 적절하고 우월해 보인다. 하지만 사회복지 실제에서는 그간 암묵적으로 단계론에 기반한 경우가 많았다. 예를 들어 우리나라의 노숙인 복지 관련 상황을 선험적으로 단순화하여 볼 때, 기존의 ‘거리→시설→재활프로그램→자활의 집→지역사회독립주거’의 체계는 전형적인 단계론 방식이라 볼 수 있다. 지원주택은 단계론보다는 대상자의 욕구와 서비스 지원에 기초하여 안정적 주거를 제공하는데 초점을 둔다. 즉, 지원주택 프로그램에서의 입장은 단계론과 반대되는 것이다. 때문에 지원주택 프로그램이 주거이전을 위한 일종의 학습단계로서 중간과정에 위치하는 것으로 설정하는 것은 자기모순적 측면이 있다.

지원주택이 단계론을 선호하지 않는 입장이라는 점에서 두 가지의 하위 쟁점요소가 나타날 수 있다. 이는 다양성과 영구성이다.

먼저 다양성과 관련하여 단계론에서는 다양한 주거가 필요하므로 다양성 명제와 어울리지만 지원주택은 그렇지 않다고 여기기 쉽다. 그러나 지원주택이 단계론을 지지하지 않는다는 것이 다양성을 부정하는 것은 아니다. 다양한 형태와 조건의 주거지원 혹은 지원주택이 있을 수 있으나 특정 이용자가 이를 단계적으로 밟아가며 학습해야 한다는 것은 아니라는 의미이다. 한 클라이언트가 각 유형을 단계적으로 낮은 곳에서 높은 곳으로 이전해가는 것이 아니라 다양한 형태 중에서 영구성과 안정성을 가진 형태를 선택할 수 있어야 한다는 의미이다.

지원주택에서의 단계론을 극복할 필요가 있다는 논의는 입주대상자에 대해 동일한 경로나 종착점을 설정하기보다는 오히려 멀티트랙(Multi-Track)을 형성할 필요성과 관련된다. 예를 들어 노숙인 지원주택 프로그램의 적용대상 일부는 서비스를 점점 줄여가며 경제적 자활에 이르는 것까지를 목표로 하지만, 일부는 계속 지원을 받아가며 주거생활을 유지하는 것 자체를 목표로 할 수 있다는 것이다.

‘제공되는 주택의 영구성(안정성)’명제는 지원주택 프로그램 논의에서는 강한 지지를 보내는 입장이다. 미국의 지원주택 프로그램은 명칭 자체에서도 영구적 지원주택이라고 표현하곤 한다. 물론 실제에서는 안정성이 문자 그대로의 영구성으로 적용되기는 어렵다. 예를 들어 우리나라의 상황에서 일반적인 공공임대주택처럼 임대계약을 통해 20년까지 거주할 수 있다면 안정성이 보장된 것이라 할 수 있다. 지원주택이기 때문에 2년 혹은 7년의 짧은 거주기간 제한을 두거나 혹은 생활에 따른 기능향상의 평가 등을 통해 거주기간을 단축하는 등의 조치는 부적절하다는 것으로 보아야 한다는 것이다.

다른 한편으로 주거우선과 안정적 거주의 보장이라고 해서 지역사회 내 다른 사람들에게 어떠한 피해를 주더라도 일단 입주하면 무조건적으로 계속 거주할 수 있다는 의미도 아니다. 지원주택의 거주자도 다른 공공임대주택의 주민들과 마찬가지의 주택계약을 통해 거주권리를 인정한다는 것이다.

다. 관련 프로그램과의 비교

소규모화되고 지역사회 친화적 성격으로 진화된 소규모 거주시설과의 비교 속에서 지원주택의 특징이 더 잘 나타나는 부분이 있다. 소위 그룹홈과의 비교이다. 또한 다른 측면으로는 과정적 속성을 강하게 가지는 주거훈련 혹은 주거체험 프로그램과의 차이를 분명해야 할 것이다.

최근 커뮤니티케어와 탈시설화, 정신보건법 개정 등으로 인해 지역사회 거주를 지원하는 주거복지 방안이 부각되고 있으며, 여기서 주거우선의 원리, 위해감소모형의 구체적 개발 등과 연계된 영구적 지원주택은 매우 유력한 주거복지 정책수단이 될 수 있다.

여기서 ‘영구적’이라는 말은 문자 그대로 해석되는 것이 아니라 서비스를 받는 지원주택이기 때문에 임대나 계약기간에서 별도의 제한이나 장벽이 존재해서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것이다. 즉, 매입임대주택과 같이 일반적인 공공임대주택의 재계약 요건(예를 들어 2년씩 최대 9번의 재계약을 통한 최장 20년 거주 요건)을 따른다면 영구적 지원주택이라 할 수 있다.

그런데 우리나라 사회복지서비스의 시설중심성이라는 오래된 전통(?)은 지원주택에 대한 이해에서도 일정한 편향을 가져온다. 대표적으로 지원주택을 그룹홈과 같은 소규모 시설과 동일시하는 경향도 이와 관련될 것이다. 지원주택은 시설로서의 공간이 아니라 주택을 제공하는 것이다. 이는 복지시설의 지역사회 근접형으로 소규모 공간을 제공하여 재편하는 것이 아니라 기본적으로는 입주대상자에게 개별적인 주택을 공급하는 것이다. (현실에서는 적용가능한 다양한 모델이 존재하겠지만, 엄밀하게만 구별한다면) 지원주택은 소규모 시설이 아닌 주택이고 이 임대에 관한 계약은 입주자 당사자가 직접 계약하는 것이어야 한다. (임대나 소유에 대한 계약의 변경 없이) 시설 내부의 판단에 의해 거주자가 바뀌는 것은 시설이지 주택이라 하기는 어렵다. 즉, 지원주택의 지향은 시설입소를 포함한 전통적인 사회복지 접근방식을 지역사회 주거취약계층에게까지 확장한다는 방식이 아니다. 주거복지의 사각지대에 있던 독립생활 기능에 취약성이 있는 노인, 장애인, 만성노숙인에게도 공공(임대)주택과 아울러 거주지원서비스가 통합 제공되는 것이다. 현재 우리나라의 상황에서 지원주택은 첫째, 시설의 품질개선을 위한 시설의 소규모화와 지역사회 접근성 강화, 둘째, 탈시설을 위한 과정적 훈련 주거의 제공, 셋째, 기존의 재가복지서비스 강화와 명확히 구별되어야 한다. 물론 현장에서의 적용에서는 다양한 변화가 가능하겠으나 적어도 시설과 주택은 명확히 구별되어야 한다.

<표2-1> 지원주택과 관련 사업의 전형적 특징 비교

구분	공동생활가정	(전형적)지원주택	주거취약계층 공공임대주택
대상	장애인, 노숙인, 아동, 노인, 성폭력피해자, 가정폭력피해자, 가출청소년 등	장애인, 만성노숙인 등 독립적인 주거생활이 어려운 취약계층	쪽방·고시원 등 비주택 3개월 이상 거주자, 노숙인복지시설 거주자
서비스 집중도	강함	중간	없거나 매우 약함
주택 공급방식	운영기관 배정	개인 신청 직접계약	운영기관 배정	개인 신청 직접계약
입주자 선정	운영기관 임의선정	입주자선정위원회 (지역사회 공개 및 협의)	임의선정	입주자선정 위원회(區)
거주기간	최장 7년	최장 20년 (일반 매입임대와 동일)	평균 2~3년	최장 20년
주거비용	무료원칙 (이용료 부과가능)	입주자부담	입주자 부담	입주자 부담

출처: 남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□

또한 지원주택은 체험홈이나 현재의 장애인 자립주택과도 구별되어야 한다. 이는 체험홈이나 자립주택이 가지는 단계론과 관련된다. 지원주택에서의 지향은 단계론과 반대되는 것이다. 지원주택은 주거의 이전(transition)을 위한 일종의 학습단계로서 중간과정에 위치하는 것으로 설정할 수는 없다. 다양한 형태와 조건의 주거지원 혹은 지원주택이 있을 수 있으나 특정 이용자가 이를 단계적으로 밟아가며 학습해야 한다는 것은 아니다. 단적으로 표현한다면 지원주택은 주택이지 주거훈련 프로그램이 아니다. 주거복지에서 주거훈련 프로그램은 지원주택과는 구별되어 구성되어야 하며, 사실상 우리나라에는 주거훈련 프로그램은 많고, 영구적 주택은 적은 것이 고전적 양상이다.

2. 주거취약자의 개념 및 이론적 논의

주거취약계층에 대한 객관적 규정은 다소 모호한 것이 현실이다. 우리나라에서 법적으로는 주거기본법과 주거지원법의 규정들을 통한 유추가 가능할 수 있다.

우리나라의 주거기본법에서는 주거복지의 대상으로 ‘주거지원 필요계층’이라는 표현으로 장애인·고령자·저소득층·신혼부부·청년층 등을 제시하고 있다. 주거복지의 대상을 규정한 내용으로 보다 많이 언급되는 것은 ‘주거약자’이다. 통상 주거약자법으로 불리고 있는 ‘장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률’은 주거약자로 대상을 표적화하고 있다. 여기에서는 주거약자에 대해 강화된 주거기준의 설정, 편의시설의 설치, 주거약자용 주택의 의무건설, 주택개조비용의 지원, 주거약자 주거지원센터의 설치 등을 규정하고 있다. 이 법은 장애인과 65세 이상의 노인 등 주거약자에 대해 보다 강화된 주거복지정책의 책임을 규정하고 있다는 점에서 주거취약계층에 대한 우선적인 주거복지 법·제도로서 의미를 가진다. 특히 공공이 건설하는 임대주택에서 3% 이상은 주거약자용 편의시설들을 설치한 주택으로 공급하여야 한다는 비교적 구체적인 의무를 설정하고 있다는 점도 눈에 띈다. 그런데 이 주거약자법에서는 핵심 대상인 주거약자의 범위가 장애인과 노인, 그리고 대통령령에서 규정한 국가유공자, 보훈대상자, 5·18 민주유공자, 고엽제후유의증 환자로 규정되고 있다. 이에 따르면, 노숙인 등 주거취약성이 명백한 경우에도 이 법률의 적용대상인 주거약자가 아니다. 주거욕구보다는 인구학적 특성이나 국가유공자로 대상이 규정되어 있다.

규범적으로 이야기한다면 주거복지의 대상은 당연히 전 국민일 것이다. 주거비 부담은 우리 국민들에게 교육비 부담, 일자리 문제와 더불어 3대 고통으로 이야기되곤 한다. 주택 값이 올라도 문제, 안 올라도 문제가 되곤 하며, 전세값의 주기적 상승은 큰 어려움을 야기하곤 한다. 주거비 부담을 이기지 못해 서울에서 밀려나 다른 지역으로 이동하게 되면 다시는 서울지역으로 되돌아 올 수 없다고 이야기하기도 한다. 젠트리피케이션의 문제는 아주 일상화된 사회현상이다. 때문에 주거복지는 전 국민 모두를 대상이라 할 수 있고, 실제 주택정책 중 상당부분은 중산층 이상의 국민들에게도 큰 관심사이다.

하지만 실제에서 주거복지라는 용어를 사용할 때는 전 국민 대상의 주택정책과는 다소 다른 의미로 사회적 정책이 필요한 취약계층을 우선적으로 초점대상으로 삼곤 한다. 마치 사회복지에서 보편주의와 선별주의의 논쟁과 유사한 것이기도 하다. 물론 사회복지에서 선별주의적 성향을 가늠하는 것이 주로 자산조사(means test)로, 소득의 부분에 초점이 두어지고 있다면, 주거복지의 부분에서는 주거욕구에 초점이 두어져야 할 것이다.

주거복지는 주거욕구, 혹은 주거의 배제에 직면한 사람들이 일차적으로 대상이 되어야 한다. 이와 관련하여 주거배제를 개념적으로 유형화한 서구의 논의는 우리에게 함의를 준다.

유럽의 노숙문제 대응을 위한 대표적 NGO인 FEANTSA에서는 주거배제에 대해 다음의 그림과 같이 3가지 범주와 그 중첩 상황을 통해 설명하고 있다.

<그림2-2> FEANTSA의 노숙과 주거배제 영역

FEANTSA에서는 그림에서 나타난 각각의 영역에 대해 ①은 무거처(rooflessness, ②는 무주택(houselessness), ③은 불안정하고 부적절한 주거(insecure and inadequate housing), ④는 법적으로 거처를 마련하였으나 부적절한 주거상황과 사회적 고립(nadequate housing and social isolation within a legally occupied dwelling), ⑤는 적절하지만 불안정한 주거(insecure housing and adequate housing), ⑥은 안정적이고 적절한 주거이지만 사회적으로 고립된 거처 상황(social isolation within a secure and adequate housing), ⑦은 안정적이지만 부적절한 주거(inadequate housing and secure housing) 로 조작적 개념을 구분하고 있다.

법적 영역의 주거배제

사회적 영역의 주거배제    물리적 영역의 주거배제

출처: Edgar, B.(2009).

그림에서 법적 영역의 주거배제란 주거지에 대한 안정적 권리를 확보하지 못한 상황을 말한다. 물리적 영역의 주거배제란 주거로서 필요한 최소한의 품질을 갖추진 못한 상황이다. 사회적 영역의 주거배제란 주거지가 사회적 통합이나 정상적인 지역사회 생활에 지장을 초래하는 낙인과 격리의 속성을 가지는 것을 의미한다. 그리고 이 각각의 영역은 서로 간에 중첩되는 부분이 있다. 예를 들면 세 가지 영역에 다 중첩된 주거배제는 법적인 권리나 안정성, 사회적인 통합성, 물리적인 품질 모두가 결여된 것으로 문자그대로의 노숙생활에 해당한다. 법적 주거배제와 사회적 주거배제가 중첩된 ②의 영역은 거주장소가 있기는 하지만 주택으로서의 법적 권리도 없고, 사회적인 낙인도 부여되는 시설과 같은 종류가 해당한다. 물리적 배제와 사회적 배제가 중첩되는 ④의 영역은 (비용지불과 계약에 의해)주택 점유의 법적 권리는 보장되지만, 사회적으로 통합성이 떨어지고 낙인도 발생하는 곳이면서 물리적으로 적절한 품질이 갖추어지지 못한, 쪽방과 같은 경우가 해당할 것이다. 세 가지 영역의 주거배제에 대해 그림에서 나타난 각 하위영역은 다음 <표 2-2>와 같은 조작적 의미로 연결된다. FEANTSA에서는 이 중에서 세 가지 영역의 주거배제가 모두 중첩된 상황, 그리고 법적 영역과 사회적 영역 주거배제가 중첩된 상황의 두 가지를 가장 심각한 수준의 주거배제로 보아 (협의의)홈리스 문제로 지칭하고 있다. 이것이 주는 의미는 주거취약자는 극단적이거나 고립된 별도의 인구층이라기 보다는 노숙인부터 주거가 안정적인 사람들 양자에 이르는 주거연속선 상에서 존재하는 것이라는 점이 중요하다.

<표2-2> FEANTSA의 노숙과 주거배제 영역

개념적 범주	노숙(Homelessness)	주거배제(Housing Exclusion)
조작적 범주	① 무거처(rooflessness ② 무주택(houselessness)	③ 불안정하고 부적절한 주거 (insecure and inadequate housing) ④ 법적으로 거처를 마련하였으나 부적절한 주거상황과 사회적 고립(nadequate housing and social isolation within a legally occupied dwelling) ⑤ 적절하지만 불안정한 주거 (insecure housing and adequate housing) ⑥ 안정적이고 적절한 주거이지만 사회적으로 고립된 거처 상황(social isolation within a secure and adequate housing) ⑦ 안정적이지만 부적절한 주거 (inadequate housing and secure housing)

출처: Edgar, B.(2009).

이와 같이 사회적, 법적, 물리적 측면에서의 주거배제가 발생하는 ‘주거욕구’에 대해 사회적으로 책임져야 할 수준을 합의하면서 주거복지의 우선적 대상과 표적을 결정하려는 시도가 의미 있을 것이다.

물론 우리나라에서 주거복지의 대상을 반드시 이와 동일한 범주로 규정해야 할 필요는 없다. 다만, 주거복지의 대상에 대해 주거와 관련된 욕구(사회적으로 합의된 필요성 수준이 충족되지 못한 상태)를 기준으로 일관성 있는 정책표적을 설정해야 한다.

현재 우리나라의 법령상황에서도 주거약자법의 규정이 노인과 장애인을 주거복지의 대상으로 설정하는 것이 부적절할 이유는 없다. 다만, 노인과 장애인 외에 (만성적)노숙인이 아닌 국가유공자가 주거복지의 우선적 대상으로 설정되는 것은 적절하다고 보기 어렵다. 또 지자체가 가진 공공임대주택의 우선적 배정이 그때 그때의 시류에 따라 결정되거나 주거욕구 기준으로 판단되지 못하는 점은 바람직하다 하기 어렵다. 최근에 일선 현장에서는 신혼부부나 청년, 혹은 취·창업 관련된 활동에 관련된 이슈들에 밀려 노인이 공공임대주택에 입주하는 것이 더욱 어려워지는 현상이 나타나기도 한다.

주거복지의 우선적 초점 대상을 설정하기 위한 합의가 필요하고, 이는 지역사회 거주를 어렵게 만드는 배제를 극복해야 할 필요 즉, 주거욕구에 기초한 것으로 우선순위가 설정되어야 한다. 주거배제는 소위 ‘무주택자’와 항상 동의어는 아니다.

또한 주거취약계층은 구체적인 측면에서는 개별 프로그램이나 정책이 초점을 두는 측면이 어떤 ‘주거취약성’이냐에 따라서도 강조점이 달라질 수 있다. 영구임대주택 프로그램과 주거급여 수급자를 결정하는 상황에서의 주거취약계층, 지원주택 프로그램에서의 주거취약계층은, 기본적으로는 앞에서 설명한 3대 주거배제의 공통성을 가지지만, 초점이 되는 구체적 상황은 다르다. 본 연구에서 초점을 두는 지원주택 측면에서 주거취약계층은 “사회주택과 아울러 공공의 서비스 지원을 통해서 지역사회에서의 (독립적) 주거생활”이 가능한 경우에 해당할 것이다. 이를 역으로 표현한다면, “공공의 주택지원만이 아니라 서비스 지원도 없다면 독립주거생활이 어렵다”는 의미가 된다. 과거라면 이들은 사회복지 거주시설의 입소대상자로 취급되었겠지만, 이제 우리나라의 복지패러다임에서는 주택과 서비스의 통합제공 프로그램 대상자로 여겨지는 것이다.

3. 주거유지지원서비스의 개념 및 이론적 논의

지원주택에서는 주택과 아울러 서비스가 통합적으로 제공되는데 이는 통상 주거지원서비스 혹은 주거유지지원서비스라 부르곤 한다.

주거유지지원서비스는 주거를 획득하고, 초기의 정착준비를 하고, 거주생활을 위한 금전적 법적 조치를 실행하고, 제도적 관계적 연계를 만들고, 일상생활을 영위할 수 있도록 필요한 준비를 갖추고, 주거생활이 계속 이루어질 수 있도록 하는 지속성의 기초를 만드는 다양한 부문에서의 서비스이다. 심리사회적인 상담, 사례관리에서부터 교육, 코칭, 연계, 옹호, 지지 등 다양한 휴먼서비스의 방법이 동원되어야 한다.

주거유지지원서비스는 주거취약계층이 (제공된 주거 등을 토대로) 지역사회 생활을 무리 없이 해나가도록 하는 지원이므로 임대료 등 임대차 계약의 관리, 주택관리와 관련된 대응, 관련된 기관과의 행정적 처리 등을 포함한다. 이에 대한 지원이 없는 경우 지역사회에서 주거가 지원되더라도 안정적 주거생활의 유지가 어렵다. 특히, 처음에 확보된 주택으로 이전하는 문제에서부터 필요해진다. 주택을 구입하거나 임대차 계약을 맺는 것, 전기나 수도 설비 등의 연결, 필수적 가구나 비품의 구매 혹은 확보 등이 관련된다. 입주기간 중에도 주택을 유지 관리하는 것이나 계속 거주할 수 있는 권리를 유지하도록 지원하며 유지관리, 임대료의 지불, 수선의 요청 등과 관련한 임차인의 의무와 권리를 숙지하는 것도 필요하다. 이웃과의 갈등이나 기타 문제로 인한 주거생활의 곤란에 대한 대응, 지역사회에 대한 참여, 이용할 수 있는 사회서비스에 대한 모색과 의뢰 등도 중요한 주거지원서비스의 내용이 된다(서종균, 2009).

영국에서 홈리스 등 주거취약계층에게 제공되는 Supporting People Service에서도 주택의 제공 외에 주거지원서비스로 다음과 같은 지원을 행하고 있다(정원오 외, 2011).

- 보조금 신청과 가계 관리에 대한 지원

- 주택에 가구를 갖추는 것에 대한 지원

- 주택의 안전성과 안정성을 유지하는 것에 대한 도움

- 사회적 활동 및 친교활동에 참여하도록 지원

- 상담과 심리적 지지

- 훈련 등을 탐색하는 것을 지원

- 임대기관, 보조금 관련 기관 등 다른 기관과의 행정적 처리를 지원

- 새로운 주거를 찾는 경우에 대한 지원

주거유지지원서비스는 통상적인 사회서비스, 혹은 사회복지서비스와는 약간의 개념차이가 있다. 사회서비스에서는 대개 돌봄(care)을 그 중요한 구성요소로 설정하곤 한다. 만약 어떤 사람이 24시간 집중적인 돌봄서비스를 받아야 일상적인 생활(생존)을 유지할 수 있다면, 그 돌봄서비스가 반드시 의료적 처치는 아니라 하더라도, 이는 주거유지지원서비스에 해당하지 않는다. 이 경우에는 이미 지역사회에서의 거주생활은 어렵다고 볼 수 있다. 독립적인 지역사회 거주생활이 가능하다는 상황과 전제에서 여기에 장해요소가 되는 부분을 극복하도록 제공하는 것이 주거유지지원서비스가 된다.

이에 따라 서종균(2009)은 주거지원서비스에 대해 Bennnet을 인용하여 일반 사회서비스와 동일하지 않은 특성으로 구별될 수 있음을 다음의 표와 같이 지적한 바 있다.

<표2-3> Bennett의 주거지원서비스와 일반 사회서비스 구별

구분	주요 내용	구체적 서비스 내용
주거 서비스	주택이나 기타 시설을 적절하고 이용할 수 있게 만들기	∙ 주택개조 ∙ 장치 및 시설 ∙ 주택개량서비스
주거 지원 서비스	지역사회에서 주거를 유지하는 것에 대한 지원	∙ 주택을 생활할 수 있도록 갖추고 유지하기 ∙ 가사 및 생활기술 개발 ∙ 재정관리/보조금 신청 ∙ 기타 서비스와 관련한 상담, 대변, 접근 및 연락 ∙ 심리적 지지와 상담 ∙ 사회적 접촉과 활동 만들기 ∙ 건강과 복지를 위한 수퍼비전과 모니터링 ∙ 주택의 개량 및 수선 제공에 대한 상담 ∙ 커뮤니티 알람 제안 ∙ 청소 및 낮은 수준의 쇼핑
대인 사회서비스	가사 및 일상생활보호와 지원 서비스	∙ 대인 케어 ∙ 일어나기, 잠자리 들기, 목욕 돕기 ∙ 가계 및 홈케어 ∙ 식사제공 ∙ 청소 ∙ 세탁 ∙ 쇼핑 ∙ 집안일
보건 서비스	간호 및 보건	∙ 약물 처방, 옷 갈아 입히기 ∙ 전문적 치료, 재활 및 케어

출처: 서종균(2009), □주거지원서비스 도입을 위한 검토□, 서민주거복지포럼보고서

물론, 세부적인 측면에서 주거지원서비스와 일반 사회적 서비스 사이에 차이가 나타난다고 하더라도 주거취약계층에게 주택과 아울러 생활이 가능하도록 제시된 내용과 같은 휴먼서비스를 지원하는 것, 그리고 종합적으로 사례관리가 이루어지는 것은 서비스에서 필수적인 요소이다.

2016년 서울에서의 지원주택 시범사업을 위해 주거유지지원서비스의 내용을 정리하면서 남기철 등의 연구에서는 지원주택 사업 운영기관이 직접 제공해야 할 서비스와 지역사회 내의 다른 기관을 통해 연계하여야 할 서비스를 다음의 <표 2-4>와 같이 정리하였다.

이에 따르면 주택선정과 계약, 입주에 필요한 사항이나 물리적 기제(가구 등)의 확보와 관련된 주거 입주 지원, 주거유지를 위한 행정적 혹은 물리적 지원, 신체적 정신적 건강유지를 위한 지원, 의식주의 일상생활유지에 대한 지원, 사회복지제도나 프로그램의 연계성 유지 지원, 재정관리나 정서적 지원 등이 기본적으로 지원주택 운영기관이 제공하고 관리해야 할 서비스에 해당하였다.

또한 주택유지보수의 서비스, 사회복지서비스, 증상치료 등의 변화하는 상황에서의 건강관리지원, 고용지원, 행정지원, 기타의 휴먼서비스 분야와의 서비스 등이 다른 기관에 서비스를 연계하고 관리해야 하는 주거유지지원서비스인 것으로 제시하고 있다.

<표2-4> 운영기관이 직접 제공하는 서비스와 연계 서비스

운영기관이 직접 제공 관리할 서비스	다른 기관에 연계가능한 서비스
- 주거 입주 지원 서비스 : 주택 선정, 임대계약, 주거입주에 필요한 가구 구입 등 초기 정착지원 서비스 - 주거유지 관련 서비스 : 공과금, 임대료 연체 관리 등을 통하여 주거유지의 기본적인 문제해결 지원 - 신체적인 건강 및 정신건강 유지 지원서비스 : 각 질환에 따른 약물복용 및 관리, 병원 동행, 운동 지원 등 건강유지 지원 - 일상생활유지를 위한 지원서비스 : 식생활 유지, 개인위생 및 청결 유지 등 일상생활 유지 지원 - 사회복지 제도 수급 지원서비스 : 국민기초생활보장 수급, 장애 수당 등 정부보조금 신청 지원, 법적 지원 등 - 정서지원 서비스 : 정기적 방문을 통하여 정서적 교류 및 필요시 상담 지원 - 재정관리 지원서비스 : 월 급여 또는 수급비 등 수입에 따른 예산세우기 등을 통한 지출관리를 통하여 독립적인 생활을 유지하기 위한 재정관리 지원	- 주택유지보수 서비스 연계 : 주택공급기관이 운영하는 주택유지보수 업체와의 연계를 통하여 쾌적한 주거환경 유지지원 - 사회복지 서비스 연계 : 지역사회 복지관 등 사회복지서비스 기관 및 단체와의 연계를 통하여 필요한 사회복지서비스 이용 지원 - 증상에 대한 치료 등 건강관리지원 서비스 연계 : 지역사회정신건강증진센터, 알코올상담센터 등 지역사회 정신보건시스템 연계, 정신건강 치료 전문가들과 연계, 지역 내 보건소 등 공공의료기관과 연계된 건강관리 지원 - 고용지원 서비스 연계 : 고용노동부, 지역자활센터 등 지역사회 네트워크 기관 등과 연계하여 고용지원 및 취업유지 서비스 - 행정지원서비스 연계 : 주민센터 등과 연계하여 행정서비스 이용 지원 - 지역사회 통합을 위한 종교활동, 지역사회 마을활동 연계 등 지역사회 통합을 위한 서비스 연계 - 기타 휴먼서비스 전문분야와 네트워크 구축

출처: 남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□

또한 모든 지원주택 입주자에 대해 공통적으로 적용되어야 하는 서비스가 있는가 하면, 일부의 서비스는 입주자의 상황에 따라 선택적으로 적용되어야 한다고 보고 이 대표적인 양상을 <표 2-5>와 같이 제시한 바 있다.

<표2-5> 모든 입주자에 대한 공통서비스와 선택적 서비스

모든 입주자 공통서비스	선택적 서비스
- 입주민의 심리적 지지와 욕구에 따른 지역사회 및 서비스 연계 - 입주 및 주택 관리 지원 - 자치모임 구성 및 운영 지원 - 입주민에게 필요한 정보제공 및 다른 기관과의 일처리 지원(동사무소, 병원 등) - 그 외 입주민이 독립생활을 유지하고 주거상향이동을 지원하는 모든 활동	- 재정관리 및 취업 지원 - 지역사회 자원개발 및 관리(의료서비스, 일자리, 직업훈련 등) - 가사 및 일상생활 유지 지원

출처 : 남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□

주거유지지원서비스와 관련하여 몇 가지 쟁점이 부각될 수 있다. 그 첫째는 지원서비스 운영주체와 관련된다. 서비스 운영주체를 주택제공 및 주택관리 주체와 통합하느냐, 분리하느냐 혹은 주택 관련의 지원주체와 통합하는가 하는 부분은 간단치는 않다. 더구나 주택공급 주체와 주택관리의 주체도 달라져 복잡성이 발생할 수 있다. 때문에 서비스 내에서도 ‘주택 관련의 서비스’와 ‘사회복지서비스’의 운영주체를 분리할 것인지 하나의 단일한 주체인 운영기관이 통합하여 관리할 것인지는 지원주택 프로그램의 여건에 따라 결정되는 것이지만, 서구국가의 지원주택 관련 원칙에서는 대체로 통합운영의 장점이 많은 것으로 제시하고 있다. 특히 지원주택 서비스의 제공을 통해 독립적 주거생활 능력이 일정 수준 이상으로 향상된 사례의 경우에는 사회복지관 등 지역사회복지 이용시설의 서비스로 이관할 수 있으며, 이 경우 지원주택 프로그램이 아닌 일반 임대주택 입주자의 사례와 같은 상황이 되도록 지원주택 서비스 일몰제를 채택할 수 있다. 물론 이는 모든 상황에 획일적으로 적용될 수 있는 것은 아니며 지원주택 지속제공 방식과 혼합하여야 하며, 이 판단은 계약 시 부터 명시된 사례관리와 관련되어야 한다.

두 번째는 서비스 제공의 장소와 관련된다. 서비스를 주택 내에서 제공하느냐 지역사회복지체계를 활용하여 주택 외부에서 제공되는가에 대한 검토도 필요하다. 예를 들어 정신장애 노숙인에 대한 사회기술의 지원 프로그램이 (특히 동별 계약에 따른 밀집된 지원주택 형태의 경우) 주택 내에서 진행될 수도 있으나 외부의 특정한 장소에서 이루어질 수도 있다. 이는 장소의 문제이면서 경우에 따라서는 서비스 제공 주체의 이슈가 되기도 한다. 주택 내의 서비스일 경우 서비스 수요자인 입주민의 편의가 높아질 수 있으나 반대로 낙인효과나 서비스 내용 상 품질 저하가 나타날 수 있다. 주택 내에서 서비스 제공이 이루어지기 위해서는 공동공간의 확보라는 주택의 구조상 문제, 산재형 주택보다는 집합형태의 주택이 적절하다는 주택 공급 문제도 관련된다. 기본적으로 서비스 제공의 장소는 입주자에게 제공될 서비스의 내용범위가 어디까지인가에 따라 달라지므로 이를 명확히 해야 한다. 서비스의 내용이 명확하게 확정된다면 주택 내 제공과 주택 외부 제공을 서비스 내용에 따라 달리 설정하는 혼합적 방식을 선택할 수도 있다.

세 번째는 사례관리의 정도와 관련된다. 지원주택의 성격에 비추어볼 때, 무조건 집중적이고 많은 개입이 수반된 사례관리가 좋은 것은 아니다. 하지만 사례관리를 할 인력의 부족함은 자칫 지원주택 프로그램에서 만성적 노숙인이나 서비스 욕구가 큰 입주민을 점점 배제하게 만들 수 있다. 소위 ‘크리밍(creaming) 현상’의 발생이 우려되는 지점이다. 필요한 만큼의 적절한 사례관리를 수행하기 위해서는 서비스 인력의 배치기준이 충분하게 이루어 져야 한다. 이는 지원주택 사업에서 주택의 확보와 공급만큼이나 서비스 인력과 예산의 확보가 중요한 관건이 되는 이유이기도 하다.

III. 국내외 지원주택 제도 및 현황 고찰

1.  국내 지원주택 현황

가. 국내 지원주택 도입배경 및 추진현황

우리나라의 노인, 장애인, 노숙인, 정신장애인 등 취약계층에 대한 시설중심의 지원 정책은 탈시설화 방향으로 변화되고 있다. 탈시설화는 시설보호에서 지역사회내 거주하며 지역사회 기반의 서비스를 지원받아 생활하는 지역사회보호로의 전환을 의미한다. 지역사회보호는 시설에서 거주하던 취약계층이 지역사회로 이주할 수 있도록 공간을 제공하는 것에 그치지 않고, 지역사회로 이주한 취약계층에 자신의 집에서 생활하면서 자신의 삶에 대해 스스로 결정하고 영향력을 행사할 수 있도록 지원받을 수 있도록 하는 것이다. 이러한 변화에 발맞추어 탈시설 취약계층에 대한 거주 이전과 더불어 취약계층의 지역사회에서의 안정되고 독립적 삶을 위한 지원체계가 요구되었다,

탈시설 정책의 이행을 위해서는 시설에 살던 취약계층이 지역사회에 마련된 자신의 집이나 거주서비스 장소에서 살 수 있도록 지원하는 일이다. 이를 위해 주거장소 제공과 함께 지역사회에서 의미있는 삶을 영위할 수 있도록 지원하는 서비스가 필요하다.

안정적 주거공간과 함께 휴먼서비스를 통해 지역사회에서 독립 혹은 자립생활을 유지할 수 있도록 하는 주거모델이 지원주택이다. 지원주택은 자립생활 교육 등 교육훈련 과정의 일환 내지 중간주택과 같은 주거준비 접근 방식이 아니라 주거상실 상황에 처한 노숙인, 장애인 중 자리의지와 욕구를 가진 자에게 우선 주택을 제공한 후 주거기반 사례관리를 통해 주거를 유지하도록 지원하는 주거우선 정책 모델이다. 지원주택은 독립주거가 전제된 주거우선 프로그램이면서 거주자 개별상황, 필요 및 욕구를 반영한 지원서비스가 결합된 형태로 지원서비스는 거주자의 자율적 선택에 의해 결정된다. 지원주택의 도입은 시설중심의 보호를 지역사회 보호로 전환하는 의의가 크다. 지역사회에서 생활하는 취약계층에게 독립 주거 및 개인의 선택권을 보장하게 되는 것이다.

1) 국내 지원주택 공급관련 법령 및 제도 노력과 쟁점

주거기본법 제2조에 따르면, 주거권이란 물리적･사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 말한다. 주거는 단순히 거주하는 장소로서의 의미가 아니라 물리적 공간을 통해 다양한 상호관계를 맺고 소통하는 사회적 매개체로서 역할을 담당하고 있다. 노인, 장애인, 노숙인 등 사회적 약자들은 그동안 시설에서 혹은 거리에서 주거권을 박탈당한 채 삶을 유지하고 있었다.

그런데 최근 우리나라의 사회적 약자에 대한 복지서비스의 방향이 시설중심서비스에서 지역사회 중심으로의 변화를 점점 강조하고 있다. 탈시설화가 진행되었고, 사회적 약자들의 지역사회 내 통합된 삶을 위한 지원의 필요성이 요구되었다. 탈시설화와 더불어 최근 정부는 커뮤니티케어를 주요 정책방향으로 설정하였다. 탈시설화와 커뮤니티케어가 시행되기 위해서는 지역사회에서 인간다운 생활을 보장받을 수 있는 환경조성이 되어야 한다. 지역사회 삶을 위해 환경 중 핵심요소는 안정적 주거확보이다. 이러한 변화 흐름에 따라 노인, 장애인, 노숙인 등 주거약자들에게 적합한 주거공간 확보와 필요서비스를 제공하여 안정적 삶을 유지할 수 있도록 하는 제도가 지원주택이다.

지원주택은 적절한 지원없이 자립생활이 어려운 이들이 독립적이고 안정된 생활을 유지할 수 있도록 적절한 지원서비스가 함께 제공되는 주택을 말한다. 주택은 독립적이면서 저렴한 주거비 부담으로 영구적 혹은 장기간 생활할 수 있는 주택이어야 한다. 지원서비스는 입주자의 특성에 따라 개별 맞춤형으로 제공되어야 한다. 주택과 서비스가 결합된 형태로 주거권 보장을 위한 주택보급과 사회복지 지원서비스의 결합이 이루어져야 한다. 그동안 우리나라 상황을 보면 공공임대주택정책, 주거 급여 등이 도입되고 확충되고 있지만 서비스 지원을 위하여 사회복지 영역과 연계된 것은 아니었다.

이에 가장 먼저 지원주택 모델을 국내에 안착시키기 위해 제도화 추진 노력을 시작한 곳은 서울시였다. 서울시는 지원주택에 대한 시범사업을 시작하였으나, 보다 지속적 사업으로 추진하기 위해서 법적, 제도적 근거 마련이 필요했기 때문이었다(민소영, 2018).

서울시는 중앙정부에 앞서 지방자치단체가 먼저 지원주택이라는 새로운 주택 모형의 제도화를 추진하였다는 선례를 남겼다. 대표적으로 주거지원서비스에 대한 내용을 포함한 서울특별시 □지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□가 2018년 5월 3일 공포되었다. 지원주택에 관한 최초의 제도와 노력인 서울시 지원주택 조례는 지원주택 공급과 운영에 관한 직접적인 법적 근거가 마련되었다는 의미를 갖는다. 주거상황이 극히 취약하거나 적절한 주거를 영위하지 못할 어려움에 처한 사람에게 독립적이고 안정된 주택을 제공하면서 동시에 독립생활을 위한 지원서비스도 함께 제공하도록 하는 지원주택 모델 도입이 가능해진 것이다.

서울시 지원주택 조례의 핵심 내용은 다음과 같다.

제 1조: 지원주택의 의미를 제시함

제 3조: 지원주택의 입주 대상자를 노인, 장애인, 노숙인, 정신질환자 등으로 규정하여 기존의 주거약자의 대  상 범위를 넓힘.

제 3조 및 제 4조: 지원주택의 입주대상자 선정기준과 절차, 서비스 제공기관에 대한 지원을 명시하여, 공동 생활가정에 준해서 공급할 수 밖에 없었던 기존 지원주택 시범사업의 한계를 벗어나게 함

제 6조: 지원주택 공급을 위한 기본 계획을 5년마다 수립하도록 명시하여, 지원주택 공급의 합리적 계획 설  계의 근거를 마련함.

제 12조~제 19조: 지원주택 운영위원회를 설치하도록 하여, 지원주택이 체계적이고 합리적으로 운영될 수 있는 기제를 제시함.

서울시 지원주택 조례는 무엇보다도 지원주택 정책의 제도화를 위한 최초의 법적 기반이 마련되었다는 점에서 주거복지정책에 중요한 의미를 갖게 된다(남기철, 2018). 이외에도 지원주택 정책의 내용적 공간을 마련하였다. 주택 공급은 주택 정책이 서비스 공급은 복지 정책이라는 공급자 위주의 이분법적 전달체계 문제를 극복하는 계기를 마련하게 되었다. 또한, 주택에 거주하면서 서비스를 제공받음으로써 지역사회에서 독립생활이 가능할 수 있는 환경을 제시함으로써, 지역사회 거주 생활을 지원하는 재가복지서비스의 향상을 유도할 수 있다. 끝으로 돌봄이 필요한 주거약자에 대하여 전통적인 서비스 공급 방식인 시설 보호에서 이제는 지역에 거주하면서 돌봄을 받는 지역사회보호로의 패러다임 전환에 기여할 수 있다는 의미를 갖는다.

계속해서 지원주택 제도화 노력이 이어졌다. ‘지원주택제도화 추진위원회’가 발족(2018.02.01)되어 지원주택을 법제화하는 노력이 이어졌다. 처음에는 지원주택의 특성이 주택과 서비스 결합이라는 복합적 주거 모형임을 인식하고, 개별적으로 제도화를 추진하였다. 새로운 법률로서 주거약자지원서비스 법률안을, 그리고 지원주택의 주택 공급을 위해 기존의 □장애인･고령자등 주거약자지원에 관한 법률(‘주거약자법’)□에 대한 개정안을 제안하였다(2018.04.13). 이후 주거약자지원서비스 법의 추진이 어려움을 인식하였다. 다양한 재가 서비스가 존재하고 있고, 장애인 탈시설화법이 추진 중에 있으며, 각 복지관련 대상별 서비스가 겹치는 사례가 많아서였다. 이에 ‘장애인 고령자 등 주거약자지원에 관한 법률(주거약자법)’에 서비스 지원 내용을 포함하여 개정안을 제안하였다.

그러나 여전히 장애인･고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률 개정안은 다음과 같이 노인과 장애인을 주거약자로 포함하면서, 주거취약계층인 정신질환자나 노숙인 등에 대한 고려가 여전히 미흡한 상황이다.

□장애인･고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률□ (2019년 4월)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “주거약자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

가. 65세 이상인 사람

나. ｢장애인 복지법｣ 제2조제2항에 해당하는 장애인

다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사람

2. “주거약자용 주택”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.

가. 주거약자에게 임대할 목적으로 건설하는 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제2조제2호의 민간건설 임대주택

나. 주거약자에게 임대할 목적으로 개조한 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제2조제2호의 민간건설 임대주택 또는 같은 조 제3호의 민간매입임대주택

다. ｢공공주택 특별법｣ 제2조제1호 가목의 공공임대주택으로서 가목과 나목에 준하는 주택

라. 주거약자가 거주하는 주택으로서 제15조의 주택개조비용을 지원받아 개조한 주택

2) 현행 법령 속 자립생활 명시 미흡

지원주택은 장애나 질병 등의 어려움이 있는 이들이 지역사회에서 생활할 수 있는 ‘권리’를 실현하기 위한 수단이다. 지역사회에서 생활하는 것이 권리로 여겨진다면 이를 실현하기 위한 효과적이고 적절한 조치를 취하는 것은 국가의 ‘의무’가 된다. 그리고 지원주택이 그 중요한 수단의 하나로 판단된다면 그 수요를 충족하기 위해서 적극적으로 노력해야 하는 것은 우선적인 정책 과제가 된다.

장애나 질병 등의 어려움이 있는 이들이 지역사회에서 다른 사람들과 마찬가지의 선택권을 가지고 독립적인 생활을 할 수 있는 권리를 실현하기 위해서는 법률이 이런 취지를 담아야 한다. 현재 여러 법에서 나타나는 자립생활에 대한 규정을 보면 이를 국민의 권리를 분명히 하고 그것을 실현하기 위해서 국가가 의무적으로 수행해야 할 과제를 규정하고 있다고 보기 어렵다.

장애인복지법에서는 자립생활을 위한 시책을 강구하도록 정하고 있다. 이것은 권리에 대한 규정이라고 보기는 어렵다. 국가는 관련 정책을 만드는 노력을 해야 할 정도의 책임을 규정하고 있으며, 이런 노력을 충분히 하지 않은 국가가 의무를 다하지 않았다고 비판할 근거가 되기는 어렵다.

□장애인복지법□

제53조(자립생활지원) 국가와 지방자치단체는 장애인의 자기결정에 의한 자립생활을 위하여 활동지원사의  파견 등 활동보조서비스 또는 장애인보조기구의 제공, 그 밖의 각종 편의 및 정보제공 등 필요한 시책을  강구하여야 한다.

국가는 장애인의 자립생활을 도와야 한다는 정도의 온정주의적 태도를 가지고 있다고 볼 수 있다(Kanter, 2014). 중증장애인의 보호와 관련해서 “장애 정도가 심하여 자립하기가 매우 곤란한 장애인”의 경우 “필요한 보호 등을 평생 받을 수 있도록 알맞은 정책을 강구하여야” 한다고 규정한다. 이것은 장애의 정도에 따라 적합한 환경이 있다는 생각으로 쉽게 이어질 수 있으며, 자립생활에 대한 권리를 보장하기 위해서 필요한 지원을 해야 한다는 입장과는 다른 접근이다.

□장애인복지법□

제6조(중증장애인의 보호) 국가와 지방자치단체는 장애 정도가 심하여 자립하기가 매우 곤란한 장애인(이하  "중증장애인"이라 한다)이 필요한 보호 등을 평생 받을 수 있도록 알맞은 정책을 강구하여야 한다.

정신건강복지법에서도 “적절한 치료 및 재활과 자립을 지원하기 위하여 정신질환자 등과 그 가족에 대하여 정신건강증진사업 등에 관한 정보를 제공하는 등 필요한 시책을 강구하여야 한다”고 정하고 있다. 장애인의 자립생활과 관련한 규정과 비슷한 수준의 표현이다.

□정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률□

제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ⑤ 국가와 지방자치단체는 정신질환자등의 적절한 치료 및 재활과 자립을 지원하기 위하여 정신질환자등과 그 가족에 대하여 정신건강증진사업 등에 관한 정보를 제공하는 등 필요한 시책을 강구하여야 한다.

같은 법의 지역사회 거주 등에 대한 규정에서도 자립생활과 관련해서 국가가 필요한 시책을 강구해야 한다고 역할을 규정하고 있다. 이를 두고 지역사회 자립생활이 권리이고, 이를 실현하기 위해서 국가가 수행해야 할 의무가 있다고 해석하기는 어렵다.

□정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률□

제37조(지역사회 거주ㆍ치료ㆍ재활 등 통합 지원) ① 국가와 지방자치단체는 정신질환자의 지역사회 거주 및 치료를 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 정신건강증진시설에서의 퇴원등이 필요한 정신질환자에 대한 지역사회 재활지  원 등 지역사회 통합 지원을 위하여 노력하여야 한다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 지역사회 거주ㆍ치료ㆍ재활 등 통합 지원을 위하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

□정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률 시행규칙□

제29조(지역사회 거주 및 통합 지원) 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장은 법 제37조제1항 및 제2항에 따른 정신질환자의 지역사회 거주ㆍ치료 및 재활 지원 등 지역사회 통합 지원을 위하여 필요한 경우에는 보건복지부장관이 정하는 바에 따라 그 현황에 대한 실태조사를 할 수 있다.

노숙인복지법에서는 주거지원에 대한 조항을 두고 있으며, 여기에는 지역사회에서 생활하는 것과 관련된 지원으로 임대주택, 임시주거비를 포함하고 있다. 그리고 시행령에서 지역사회로의 정착과 거주의 안정을 위한 서비스를 받을 수 있도록 정하고 있다. 그렇지만 궁극적으로 모든 사람이 지역사회에서 적절한 주거생활을 할 수 있는 기회를 제공한다는 지향을 명확하게 언급하고 있지는 않다. 지원주택 제공에 대한 의무를 도출해내기는 힘든 것이다.

□노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률□

제10조(주거지원) ① 국가와 지방자치단체는 노숙인 등의 적절한 주거생활을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주거지원을 할 수 있다.

1. 제16조에 따른 노숙인복지시설에 의한 보호

2. ｢사회복지사업법｣ 제2조에 따른 사회복지시설 및 다른 법률에 따른 보호시설에 의한 보호

3. 임대주택의 공급

4. 임시주거비 지원

5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 주거지원

② 제1항에 따른 주거지원의 기준ㆍ방법ㆍ절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률 시행령□

제4조(주거지원의 기준ㆍ방법ㆍ절차 등) ① 보건복지부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군  수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 법 제10조 제1항에 따른 주거지원을 하려는 경우에는 노숙인 등의 성별ㆍ나이ㆍ직업, 건강 상태 및 본인의 의사 등과 관련 노숙인시설의 장의 의견을 고려하여 해  당 노숙인 등에게 적합한 주거지원을 하여야 한다.

② 보건복지부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조 제1항 제1호  에 따른 주거지원을 하려면 법 제16조 제1항 제1호부터 제4호까지의 노숙인복지시설의 장에게 노숙인 등에  대한 보호를 의뢰하여야 한다.

③ 보건복지부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조 제1항 제2호  에 따른 주거지원을 하려면 ｢사회복지사업법｣ 제2조 제4호에 따른 사회복지시설 및 다른 법률에 따른 보호  시설의 장에게 노숙인 등에 대한 보호를 의뢰하여야 한다. 이 경우 해당 보호시설의 장은 정당한 사유 없이  노숙인 등의 보호를 거부해서는 아니 된다.

④ 보건복지부장관, 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 노숙인 등에게 법 제10  조 제1항 제3호 또는 제4호의 주거지원을 하는 경우에는 거주의 안정성을 유지하고 지역사회에 정착하는 데  필요한 서비스를 함께 제공할 수 있다.

노인복지법에서는 지역사회 거주를 선택할 수 있는 기회를 제공해야 한다는 내용이 포함되어 있지 않다. 노인을 위한 정책의 기본철학으로 AIP(Aging in place) 이념이 대두되었으며, 그것은 가능한 한 오래 동안 익숙한 장소 즉 자기 집이나 지역사회에서 독립성을 유지하면서 생활하는 것을 정책의 핵심적인 목표로 삼는 것을 의미한다. 노인 역시 지역사회에서 생활할 수 있는 기회를 충분히 제공해야 할 대상으로 이해하는 것이다. 그리고 지원주택은 AIP를 실현할 수 있는 중요한 수단 중 하나이다.

그런데 노인복지법에서는 지역사회에서 독립적인 생활을 하는 것을 권리로 정의하고 있지는 않다. 국가의 역할에 대한 규정이 있지만, 이를 넘어서 지역사회에서 생활할 수 있는 권리를 명시하는 것이 바람직하다.

□노인복지법□

제4조(보건복지증진의 책임)

① 국가와 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한시책을 강구하여 추진하여야 한다.

노인복지법에는 주거지원에 대한 내용이 포함되어 있으며, 노인주거복지시설의 하나로 ‘노인복지주택’을 “노인에게 주거시설을 임대하여 주거의 편의·생활지도·상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설”로 정의하고 있다. 그리고 그 입소자격은 60세 이상의 노인으로 정하고 있다. 이것은 노인들이 지역사회에 거주할 수 있는 보다 나은 여건을 제공하기 위한 수단이지만, 지원주택과 같이 그것이 없으면 시설을 선택할 수 밖에 없는 이들에게 지역사회에 거주할 수 있는 기회를 제공하는 기능을 하는 것으로 보기는 어렵다.

3) 주택 공급량 확보와 관련한 제도 현황과 쟁점

가) 공동생활가정 배분 방식을 활용한 서울시 지원주택 시범사업

서울시 지원주택 시범사업은 공동생활가정을 위한 임대주택 공급 방식으로 차용했다. 그래서 임대차계약은 임대사업자와 지원서비스제공기관 사이에 체결되었으며, 지원서비스제공기관은 다시 입주자와는 계약을 하는 방식으로 주택을 공급했다. 여기서 전자의 계약은 법적인 효력을 갖지만, 후자의 경우 입주자의 독립적인 점유권을 확보하는 지원주택의 원칙을 명확하게 하기 위한 수단이었다. 즉 지원주택의 원칙을 완전히 구현하는 것에는 한계가 있었던 것이다.

지원주택의 대상자들은 공공임대주택 정책에서 우선적으로 고려해야 할 필요가 있는 이들임에 분명하다. 하지만 기존의 공공임대주택 배분에 대한 제반 규정들은 이들을 위해서 특정한 주택을 배분하기 어려웠다. 그래서 공동생활가정을 운영하는 기관에서 입주자를 자율적으로 선정하도록 하는 방식을 활용했다.

일부 공공임대주택 유형에서 지방자치단체장의 재량권이 있기는 하다. 매입임대주택 중 일부는 기초자치단체장이 특정한 집단을 위한 주택의 배분을 요청할 수 있기도 하고, 영구임대주택에서도 제한적인 조건에 해당하는 경우 지자체장이 새로운 계획을 할 수도 있다. 하지만 이런 권한을 활용한 지원주택 배분은 한계가 있었다.

나) 매입임대주택을 통한 지원주택 공급

2018년 10월 24일 국토부는 ‘취약계층·고령자 주거지원 방안’을 발표했다. 매입임대를 활용한 에게도 부여하기 위한 내용을 포함할 것이라고 했다. 이전까지는 기초자치단체가 매입임대주택 공급물량 30% 이내에서 자율적으로 입주자 선정 가능했는데, 공공주택사업자에게도 그 권한을 확대하는 내용이다.

2019년 6월 기존주택 매입임대주택 업무처리지침 개정으로 매입임대주택을 지원주택으로 활용할 수 있게 되었다. 개정된 지침에는 공공주택사업자가 시장과 마찬가지로 매입임대주택의 일부에 대한 입주자 선정에서 자율권을 갖게 된 것을 포함하고 있다.

- 기존주택 매입임대주택 업무처리지침 (2019.6.개정) -

제9조(일반매입임대주택의 입주자 선정)

⑥ 공공주택사업자 또는 시장 등은 제1항 및 제2항에도 불구하고 도지사 등과 협의하여 공급물량의 30% 범위에서 지역 특성 및 입주 수요 등을 감안하여 입주자를 별도로 선정할 수 있다. 다만, 입주자 선정 대상은 제1항에 해당하는 사람(단, 관할 사업대상지역 거주 요건은 적용하지 아니한다)에 한한다.

이 규정을 근거로 서울시는 2019년부터 지원주택 사업을 실시할 수 있게 되었다. 2019년 서울시는 216호의 지원주택을 공급할 예정이다.

그런데 이 규정을 통해서 공급할 수 있는 물량에는 한계가 있다. 지원주택 이외의 공공주택사업자나 시장 등의 매입임대주택 배정에 대한 요구가 있으며, 이들과 매입임대주택 공급물량 30%를 두고 경쟁을 하기 때문이다. 서울시의 경우 상당히 많은 맞춤형 임대주택에 대한 요구가 있다.

공공임대사업자가 이런 권한을 갖게 되면서 서울시 내에서 공급하는 LH의 매입임대주택의 일부도 서울시와 협의하는 가운데 지원주택으로 배분할 가능성이 생겼다. 서울시는 이를 위한 협의를 시작할 필요가 있다. 다른 지방정부도 마찬가지이다. 광역자치단체들은 지역의 지원주택 수요를 파악하여 공공임대사업자인 LH에 물량 배분을 요청하고 협의를 추진하는 것이 바람직하다. 이와 동시에 지원서비스 제공을 위한 예산을 확보하고 계획을 수립해야 할 것이다.

다) 영구임대주택 재공급분의 활용 가능성

｢공공주택 특별법 시행규칙｣ 제14조 제1항 및 별표 3 제1호에는 영구임대주택 입주자격을 규정하고 있다. 별표 3을 보면 일반공급의 2순위에서 시도지사의 재량권을 정하고 있으며, 이를 활용하여 지원주택을 필요한 입주자를 선정할 가능성이 있다.

｢공공주택 특별법 시행규칙｣ 별표 3(영구임대주택의 입주자 자격)

카. 가목부터 라목까지의 자격에 준하는 사람으로서 국토교통부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)가 영구임대주택의 입주가 필요하다고 인정하는 사람

그런데 이 조항을 활용하는 것은 그리 바람직하지 않다. 영구임대주택이 저소득층이 과도하게 집중된 경우가 많고, 여러 가지 종류의 어려움을 겪는 이들의 비중도 매우 높다. 따라서 지원주택 확보를 위해서 다른 유형의 임대주택보다 영구임대주택을 먼저 활용하는 것은 적절하지 않다고 판단된다.

라) 사회주택의 활용 가능성

사회주택의 입주자는 사회주택사업자가 결정한다. 지원주택 대상자를 입주자로 선정할 수 있도록 사업을 계획할 수 있는 것이다.

사회주택을 활용하여 지원주택을 제공하고자 할 경우 서울시가 먼저 정책 추진을 위한 계획을 수립하고 적절한 공급 방식에 의해서 사회주택사업자를 선정하여 사업을 추진할 수 있다.

사회주택은 1인 가구의 경우 월평균소득 70% 이하(3,501,813원 이하) 계층에게 제공된다. 사회주택의 임대료는 시세의 80% 수준이고, 10년간 거주할 수 있는 조건으로 제공된다. 따라서 매입임대주택을 활용하는 것에 비해서 보다 수용할 수 있는 소득수준의 폭은 넓어지지만, 임대료는 높고 장기간의 점유안정성에는 제약이 있을 가능성이 크다.

현재와 같은 형태의 사회주택 공급이 지속된다면 지원주택을 사회주택으로 제공하는 것이 서울시의 정책 계획을 통해서 불가능한 것은 아니다. 하지만 이를 적극적으로 추진해야 할 동기가 크지 않다. 소득제한이 70%라는 점을 고려하면 매입임대주택에서 수용하기 어려운 집단을 대상으로 하는 공급 가능성이 없는 것은 아니다.

마) 국민임대주택 활용 가능성

국민임대주택 우선공급에 지원주택에 대한 내용을 추가하는 방안을 고려할 수 있다. 여기서는 두 가지 방법을 고려할 수 있다.

‘철거민 등에 대한 우선공급’에 대한 규정에 지원주택 공급대상을 포함하는 방법이다. 철거민 등에 대한 우선공급은 건설량의 10% 범위(특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사의 승인이 있으면 10% 초과)에서 우선 임대하는 것이다. 그 대상의 하나로 “주거유지지원서비스가 제공되어야 자립생활이 가능하다고 특별시장 등이 인정하는 자”를 포함하는 것이다.

또 다른 방법은 별도의 우선공급 항목을 추가하는 방법이다. ‘지원주택의 우선공급’을 별도의 규정으로 신설하고, 건설량의 일정 비율 10% 범위에서 공급하도록 하는 방법이다. 이 두 방법은 크게 다르지 않다.

현재의 공공임대주택 공급 제도에 큰 변화가 없고 지원주택에 대한 법률이 만들어지지 않은 상태에서는 지원주택으로 활용할 수 있는 공공임대주택 공급 규모를 확대하는 것에 중요한 한계가 있다. 우선공급의 여지가 있는 국민임대주택을 제외하면 다른 유형의 공공임대주택에서는 그 가능성이 크지 않다.

바) 서울시 지원주택 조례

2018년 5월 서울시는 지원주택 정책 추진을 위해서 ‘서울특별시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례’를 제정했다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

- 지원주택 및 주거유지지원서비스 등을 정의

- 입주대상자의 선정 및 지원, 지원주택 제공기관에 대한 지원을 명시

- 지원주택의 공급 및 편의시설 설치, 제공기관 선정 등을 규정

- 지원주택 운영위원회 및 분과위원회의 설치 및 구성, 회의, 위촉해제 등을 규정

지원주택 공급과 관련해서 조례에서는 지원주택 공급 기본계획을 수립하도록 했다. 여기에는 지원주택의 건설 및 공급, 재정 지원에 관한 내용에서부터 대상자 선정기준 및 방법, 지원서비스의 제공방안, 편의시설 및 유니버설디자인의 적용 등에 대한 내용을 포함하도록 했다. 그리고 이를 반영하여 실행계획을 수립하도록 하고 있다.

나. 국내 지원주택 공급 및 운영현황

1) 서울시 지원주택 공급 및 운영 현황

가) 서울시 지원주택 시범사업 공급 및 운영현황

민소영(2018), □우리나라 지원주택 현재와 전망□, 제2회 지원주택 컨퍼런스 기조연설 발표 자료

서울시에서 진행된 지원주택 사례 중 가장 대표적 사례는 SH(서울주택도시공사)가 2016년도부터 시범적으로 공급한 지원주택이다. 2018년까지 총 4개의 시범사업이 진행되었다. 시범사업의 특징을 정리하면 다음과 같다(<표3-1>참조).

대부분 운영기관을 통하여 주택계약을 맺고 있다. 주요 입주 대상들은 정신장애인, 발달장애인, 정신질환이나 알코올 의존문제가 있는 만성 노숙인이었다. 입주자는 매월 주택 비용에 관한 지불 계약을 운영기관과 맺음으로써 주택 점유에 대한 권리를 간접적으로 행사하고 있었다. 입주자 수는 적게는 8명에서 많게는 19명에 이르렀다. 대부분이 단독 거주 형태이나, 정신질환자와 발달장애인의 경우 가구당 2인이 공동거주하는 형태였다.

보증금은 호당 300만원 수준이었다. 주로 기관이나 공공기관, 혹은 외부 재단의 지원 속에서 충당 혹은 보조되었다. 입주자의 월 부담료는 임대료나 이용료 명목으로 월 10만원에서 많게는 27만원 수준을 보였다. 시범사업기간 동안 월임대료를 받지 않는 곳도 있었다. 지원서비스는 일상생활 영위를 돕는 생활지원, 정신 및 신체 의료지원, 금전관리, 입주자 간 친목 지원, 타인 및 지역사회와의 연계 지원 등이었다.

<표3-1> 서울시 지원주택 시범사업 공급 및 현황

2017년부터 SH소유 매입임대주택을 활용한 “재가발달장애인지원주택”은 제외하였다. 재가발달장애인지원주택은 독립적 주택에 대한 임대차 계약자가 아니라, 독립공간을 제공받아 독립생활훈련을 하는 단기간 체험홈이다.

구분	씨드하우스	알콜중독 만성노숙인	퇴소 발달장애인	정신장애인 독립지원주택
시작년도	2016	2016	2016	2018
운영기관	열린여성센터	비전트레이닝센터	해맑은 마음터, 누리홈	서울광역 정신건강센터
입주자 특징	정신질환이나 알코올 의존 여성 노숙인	알콜의존 남성 노숙인	퇴소 발달장애인	기초생활수급자이면서 정신장애등급을 가진 정신질환자
주택 공급방식	SH소유 매입임대주택
가구수	17가구	19가구	15명(8호)	8명(1호에 2명까지 거주, 현재 3명입주
공급비용 및 방식/보증금	(호당)보증금 300만원(3년거주후 무상지원, 이랜드재단 지원)	(호당)보증금 300만원(이랜드재단 지원)	(호당)보증금 300만원(서울시 지원)	(호당)보증금 300만원(서울시 지원)
입주자 부담 월 임대료	월임대료 11-16만원	월임대료 9-13만원, 매월자치회비+청소비 5,000원	월임대료 무료, 지원되는 주부식비(191,625원/인/월), 간식비(500원/일/인), 피복비(10,000원/인/월) 이외에 주부식, 간식, 피복 구입에 필요한 비용과 이/미용비, 교통비, 의료비, 문화오락비는 개인이 부담	월임대료175,300원~ 180,700원
입주기간	2년계약, 연장가능	2년계약, 연장가능	2년 계약	2년계약, 연장가능
지원서비스	생활지원(초기정착 생활비, 초기생필품), 의료 및 정신의료지원, 입주민공동체 모임, 대인관계 및 정서지원, 지역사회연계		이사지원, 정착지원, 주택관리, 일상생활지원(식사준비, 식사, 청소, 피복구입지원, 쇼핑), 금전관리지원, 출퇴근지원, 문화지원, 심리지원, 건강 및 의료지원, 탈시설-자립지원, 교육, 취업 지원 등	일상생활지원(가사포함), 금전관리지원, 주택지원, 의료 및 정신의료지원, 사회기술, 구직지원, 지역사회연계

자료: 남원석(2017), □서울의 지원주택 공급사례와 제도화 방안□, 지원주택의 정책과 실천사례 국제심포지엄 자료집

홍선미 외(미발간), □정신장애인 주거시설기반 사회복귀지원사업 모델개발 및 시범적용□, 국립정신건강센터 용역과제

서종균(2018), □서울시 지원주택 시범사업의 성과와 전망□, 서울시 지원주택 제도 도입을 위한 토론회 자료집. 서울특별시의회

서울시정신건강복지센터 내부자료(2018, 9)

출처: 민소영(2018), □우리나라 지원주택 현재와 전망□, 제2회 지원주택 컨퍼런스 기조연설 발표 자료

나) 기타 서울시 지원주택 사업 및 운영현황

서울시 시범사업은 아니나, 다양한 분야에서 지원주택 모델을 차용하면서 운영한 사례들이 있다. 주로 노숙, 정신질환, 발달장애, 노인 분야에서 지원주택 시범 운영이 이루어졌다.

① 노숙 분야 지원주택 사업 사례

<성지하우스>

남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□, SH공사

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 공통으로 정신질환으로 치료를 받고 있으며, 거리노숙을 경험한 사람, 정신병원에서 퇴원한 사람, 노숙인 시설에서 1년 이상 장기 생활한 사람, 거리노숙을 했거나 노숙인 시설에서 1년 이상 장기 거주 후 고시원 등 불안정 주거에서 생활하는 사람이 입주대상이다.

◦ 공급기관 및 계약방식

- LH와 운영법인이 그룹홈 사용을 위해 계약한다.

◦ 가구수(규모)

- 1호당 최소 8평(2호)에서 ~ 11평까지 다양하며 총 10호 중, 9호는 임대하고 1호는 커뮤니티 공간과 사무공간으로 사용하고 있다.

◦ 운영 예산(임대보증금 및 월이용료)

- 공동 공간 운영비 및 프로그램비는 기업의 지정기부금을 지원받아 운영한다. 보증금은 운영법인에서 LH로 납부하며, 월임대료는 입주자 개인이 직접 LH 로 임대료를 납부한다.

◦ 계약기간

- 최초 계약은 2년이며, 이후 2년 단위로 재계약하여 최장 9회까지 계약할 수 있다. 그룹홈으로 계약된 주택이지만, 입주 후 주거취약계층 매입임대주택 입주자 자격을 취득하도록 한다. 주거취약계층 매입 임대입주자격 등 LH임대주택 입주자격을 취득한 경우, 20년 장기임대 가능하다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 퇴거는 입주자의 퇴거 요청 시, 계약 해지 후 퇴거 3개월 이상 월세 미납 할 경우, 특별한 사유 없이 장기 미거주할 경우 중도 퇴거 조치한다.

<그림3-1> 성지하우스 입주자 선정 절차

입주신청		면접		계약		입주
당사자-유관기관회의	□	운영법인	□	계약서작성 & 계약금 입금	□	보증금 완납 후 입주

◦ 지원서비스

- 보증금 및 월세지원 : 거리 노숙 혹은 노숙인 시설이용 후 쪽방․고시원 거주자의 경우 보증금이 없는 입주자에게 보증금 및 월세(3~6개월간)를 지원한다.

- 생활집기 등 생필품 및 생계지원 : 거리 노숙 혹은 노숙인 시설이용 후 쪽방․ 고시원 거주자의 경우, 수급이 선정되거나 취업을 하기 전까지 필요한 생활 집기(냉장고, 세탁기, 밥솥 등), 생필품 및 생계비 지원한다.

- 장애인 등록, 건강진단서 발급, 주민등록 복원 등에 필요한 경비 지원한다.

- 긴급 의료비 지원: 입주민이 긴급한 수술 등으로 의료비 지원이 필요한 경우, 민간 의료비 지원기관 등에 지원을 요청하여 지원한다.

- 프로그램 운영 제공 : 이웃 만들기 프로그램 공모 지원(요리교실&옥상 텃밭 운 영), 지역주민과 함께 하는 명상 및 요가 프로그램, 지역주민 초청 음식 나눔, 주1회 밥상 나눔, 건강을 위한 걷기 운동(매일), 1박2일 혹은 일일야유회이 있다.

- 사회복지 서비스 연계 : 전입신고, 국민기초생활보장법 생계급여 및 주거급여 신청, 문화 바우처 신청 등 복지서비스 수급 시 필요한 행정 지원, 신용회복 지원 서비스, 퇴거자의 시설 연계 등 퇴거 지원을 하고 있다.

- 정신건강 서비스 연계 및 지원 : 치료지원을 위한 병원 동행, 지역사회 정신 건강증진센터 및 정신질환사회복귀시설 서비스 연계, 정기적인 정신건강사례 회의(노정신건강의학과의원 매월 1회, 서대문정신건강증진센터 매월 1회)를 운영하고 있다.

<행복하우스>

남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반구축□, SH공사

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 노숙인으로 정신질환자, 알코올환자, 기타 질병(환)으로 재활치료기관에서 치료를 받고 자립의지가 있는 자가 입주대상이다.

- 정신질환, 결핵 등으로 치료를 받고 있으며, 노숙인 시설에서 추천을 받은 사람도 입주가능하다.

◦ 운영 예산

- 2013년 겨울, 종교계 노숙인지원 민관협력네트워크(이하 종민협)의 공동모금 으로 노숙인 지원을 위한 민간 기금을 조성하였다. 조성기금 중 6억원(주택임대 보증금 5억2천 만원/운영비 8천 만원)을 노숙인 지원주택을 위한 기금으로 사용하는 것으로 결정되어 사업을 추진함. 기금 배분과 관리는 재단법인 ｢바보의 나눔｣을 통해서 공모사업으로 추진하였다.

- 각 호의 월세, 커뮤니티 공간 및 사무실 운영비(인건비 2명 포함) 등은 법인에서 자부담을 하고 있다.

- 2016년 기준 연간 운영예산은 1억 7천 4백만원이며, 인건비, 공동 공간 운영비 및 프로그램비로 사용한다.

◦ 임대보증금 및 월 이용료 납부 방식

- 종민협에서 지원받은 5억 2천만원은 주택임대보증금예산(4년 후 반납조건부)으로 납부하고 4년 이후 운영법인에서 자체 부담하여 운영한다. 월임대료는 운영법인에서 납부하고 입주자는 월 11만원의 복지이용료를 납부하고 있다.

◦ 계약기간

- 최초 계약 2년, 연장계약 1년(총 3회), 총 5년 계약 가능하다.

◦ 지원주택 입주 및 퇴거 절차

- 노숙인 시설에 홍보하여 입주자를 공모하고, 신청서 접수 후 면접을 통해서 입주를 결정한다.

- 입주자의 퇴거 요청 시, 그리고 특별한 사유 없이 장기 미거주할 경우 퇴거 조치하며 입주기간 최장 5년이다.

<그림3-2> 행복하우스 입주자 선정 절차

입주신청		면접		계약		입주
당사자 신청 노숙인지원기관 공모	□	운영법인	□	계약서작성	□	입주 (이용료 후납)

◦ 지원서비스

- 입주 시 생활가구(침대, 냉장고, 옷장, 에어컨, 가사 필수품 일체)일체를 지원한다.

- 직장생활 적응 및 안정적인 경제생활 유지를 위한 지원 상담을 진행한다.

- 심신의 건강 유지 및 증진을 위한 지역사회 내 정신과 병의원 연계 및 지원한다.

- 1:1 맞춤 프로그램으로 원예치료(연대 주거복지시스템연구단 지원으로 옥상커뮤니티가든 조성, 취미. 여가 동아리활동 지원(자전거, 등산, 탁구, 당구 등),  문화생활 누리기 지원(공연, 전시회, 영화감사, 체험탐방, 여행 등), 대화기술 및 원만한 대인관계에 필요한 교육 등 다양한 프로그램을 지원한다.

- 퇴거 시 자립 지원금 지원과 퇴거 후 안정적 생활영위를 위한 필요서비스 지원 및 지지 상담을 지원한다.

◦ 지원주택 운영 인력

- 서비스제공자 2인(사회복지사, 사회복지현장 경력 25년)이 지원주택 입주자의 주거안정을 위한 다양한 지원과 사회경제문화서비스 지원하며 24시간 직원 상주(1인)한다.

<희망원룸>

남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반 구축□, SH공사

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 현재 거리 노숙을 하거나, 종합지원센터를 이용하고 있는 사람, 시설 퇴소를 앞두고 있는 노숙인으로서, 월세를 부담하며 자활이 가능한 사람으로서 1년 이내에 지역사회 독립이 가능한 자활지원 대상자이다.

◦ 공급기관

- 고시원 건물 1동, 일반 주택 1동을 운영법인에서 민간 임대하고, 서울시가 리모델링 비용을 지원하여 1인실로 개조하고, 공동사용 공간을 만들어 공급하였다.

◦ 운영 예산 (임대보증금 및 월 이용료)

- 임대보증금은 법인에서 부담하고, 매월 건물임대료와 운영비, 인건비는 서울시의 예산으로 지원한다. 2016년 기준 연 예산 6억 2천만원이며 사회복지사 7명이 교대로 24시간 상주하고 있다.

- 보증금 없이 월 이용료는 8만원이며, 이중 월 5만원씩 저축하여 60만원은 1년 후 퇴거할 때 자립금으로 지원하고 있다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 입주자 선정 절차와 방식은 노숙인 복지 서비스 지원 기관에 공문을 보내서 공개모집하고, 입주자 선정을 위한 면접을 통해서 입주를 결정한다.

- 퇴거기준 및 절차는 중도퇴거-입주자의 퇴거 요청 시, 폭력, 음주문제 등 문제를 일으켰을 시, 1년 이용기간 종료 후에는 만기 퇴거하게 된다.

<그림3-3> 희망원룸 입주자 선정 절차

입주신청		면접		입주서약		입주
당사자 노숙인지원기관의 추천필요	□	입주자선정위원회	□	입주서약서작성	□	입주 후 월이용료 납부
퇴실상담	□	실내비품 점검	□	퇴실확인서 작성	□	퇴실

◦ 지원서비스

- 신용회복서비스(자료수집 및 동행방문), 취업지원서비스(일자리 알선, 저축관리), 주거지원서비스(임대주택 연계), 정서지원서비스(등산, 생일장치, 사회적응프로그램), ‘스위치’프로그램(희망원룸 특화프로그램, 스스로 위로하고 치료하는 내적 치유 프로그램), 생활지원서비스(입주인간담회, 상담서비스)등이 있다.

◦ 지원주택 운영 인력

- 서비스 제공을 위해 총 7명의 사회복지사가 교대로 24시간 상주하여 서비스를 지원한다.

<태화 샘솟는 집>

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 입주대상자는 지역에서 독립거주를 희망하는 정신질환자이다.

◦ 공급기관 및 입소절차

◦ 시설 운영 현황 및 계약형태

문용훈(2018), □정신장애인 주거복지 패러다임의 전환□ 제2회 지원주택 컨퍼런스 발표자료

- 2018년 09월 기준으로 강서구 16채, 서대문구 7채, 강북구 4채, 구로구 4채, 양천구 4채, 마포구 4채, 관악구 2채, 노원구 2채, 동작구 2채, 도봉구, 성북구, 은평구, 경기도 군포시에 각 1채가 운영되고 있다.

- 계약 형태는 영구임대 18군데와 매입임대 14군데와 자가 7군데, 민간전세 5군데, 민간월세 3군데, 전·월세 혼합형 1군데로 분류되며 입주자 현원은 1명에서 최대 4명까지이다.

○ 지원서비스

- 자립생활유지지원 서비스로서 입주민의 심리적 지지와 욕구에 따른 지역사회 연계, 재정관리 및 취업지원, 지역사회 자원 개입 및 관리, 자치모임 구성 및 운영지원, 입주민에게 필요한 정보제공, 다른 기관과의 일자리 지원, 주택의 개보수 상담 및 주택공급 주체와 조율, 가사 및 생화기술 개발지원, 그 외 입주민의 독립생활을 유지하고 주거상향 이동을 지원하는 모든 활동을 지원한다.

출처: 태화샘솟는집(2017). □정신장애인 자립생활 유지를 위한 지원주택 운영 가이드북□

- 주간서비스 : 안부전화, 가사도우미지원(서울시와 연계하여 주거환경 서비스가 시급하게 필요한 5명의 회원에게 매주 1회 청소, 정리 등 정기적인 서비스 제공), 재무관리(공과금 납부, 보증금마련, 적금 등 주거 유지에 필요한 금전관리 지원), 주택 정보 탐색, 자립회원 현황조사, 둥지입주자모임(매주 목요일)이 있다.

- 월간서비스 : 가정방문(월 1회 이상, 연 1회 주거실태조사), 동료자립지원가 모임(월 1회 모임 및 회의), 반찬지원, 건강관리 및 식생활 관리, 외래동행, 취업 및 학업 지원, 주택 임대료 및 공과금 관리가 진행된다.

◦ 지원주택 평가 기준

태화샘솟는집(2017), □정신장애인 자립생활 유지를 위한 지원주택 운영 가이드북□

- 지원주택 평가 영역을 지원주택 이용(이용지수, 자립생활기술 향상, 평균목표도당성도), 동료자립지원가(양성된 동료자립지원가, 지원활동횟수),교육 및 전파(메뉴얼 배포, 주거복지 아카데미), 네트워크 구성(사회적 지지척도, 평균 네트워크 자원연계, 공공주택 확보율)을 나누어 측정하고 있다.

② 정신질환 분야 지원주택 사례

<둥지주택>

태화 샘솟는집 내부자료(2018.11), □둥지주택 입주계약서□

◦ 입주 대상

- 정신건강복지법의 중증정신질환자 중 외래 치료를 받고 있는 자, 시설 및 병원에서 퇴소하여 주거지가 필요한 자, 복귀할 거주지가 불명확하여 병원이나 정신요양원에 3개월 이상 입원(소) 중이며, 일상생활이 가능한 자, 부양의무자로부터 적절한 부양을 받지 못해 공공사례관리기관으로부터 의뢰된 자가 해당된다.

◦ 임대료

- 서울주택도시공사에서 고시하는 월 임대료 중에서 입주자의 수로 나눈 금액을 지불한다. 이 외에 둥지주택 생활 중 발생하는 관리비, 공과금, 개인 생활비 등을 부담한다.

◦ 계약기간

- 계약기간은 1년간 유효하고 매 1년마다 계약을 갱신한다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 본인이나 가족이 퇴거를 희망하는 경우, 회복이 어려운 위독한 병(전염병 등)에 감염되었을 경우, 임대료 및 임대료 외 부담금을 3회 이상 계속 연체할 경우, 다른 거주자 생활에 불안을 조성할 경우, 타인에게 알코올 및 약물, 폭력으로 인한 피해를 줄 경우, 이웃과의 빈번한 갈등을 조성할 경우, 투약 및 치료를 거부하는 경우, 기타 운영자가 판단하기에 둥지주택생활이 부적절하다고 인정하는 경우에 입주 계약을 해지하고 퇴거한다.

<유쾌한 집>

남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반 구축□, SH공사

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 공급기관 및 계약방식

- 서울시(보건정책과)에서 SH 공사 소유 건물 1개동을 정신질환자 공동생활가정 용도로 임대 후 운영법인(한울정신건강복지재단)에 업무협약 체결 후 무상지원 한다.

◦ 가구수(규모) 및 운영인력

- 가구 수는 총 10개 가구 (1인실 1가구, 2인실 2가구, 3인실 6가구, 사무 및 커뮤니티 공간)이며 운영 인력은 시설장 포함 직원 4인이 주간 상주, 야간 1인교대 근무 방식으로 개별, 집단적 방식으로 제공하고 있다.

◦ 운영 예산(임대보증금 및 월 이용료)

- 보건의료정책과에서 주택임대보증금, 공실 임대료, 입주자 임대료 50%, 사무공간 및 커뮤니티 공간 임대료 및 공공요금, 인건비, 사업비 등을 지원하고 있다.

- 입주자는 월임대료 50%인 월 이용료 30,000원과 프로그램 운영 시의 부대비용, 공과금, 식비 등 생활비 등을 납부해야 한다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 서울시의 보조금 지원을 받는 정신질환자 주거시설 이용자 가운데 19세 이상 정신질환을 가진 남성으로서 식생활 등 독립생활이 가능하며, 6개월 이상 취업을 유지하는 것임. 별도의 자산 및 소득조사는 하지 않는다. 당사자 본인이 직접 신청하며, 면접 등을 통하여 정신질환의 증상, 폭력성향 여부를 판단하는 심사절차를 거친 후 1개월의 적응 기간을 통하여 입주 동의 및 계약을 체결함. 매 1년 마다 계속 입주 여부를 평가한다.

◦ 지원서비스

- 운영기관의 서비스 종류는 개별 정기 상담(사례관리), 신체 및 정신건강관리, 금전관리, 취업유지 및 구직활동 지원, 주말 등 여가활동지원, 위기관리지원, 입주자 권리 옹호 등이 있다.

<그림3-4> 유쾌한 집 전반적 운영 절차

입주과정	□	주거서비스(자립준비)	□	퇴거과정	□	사후관리
주거제공시설 퇴소 □ 입주 □ 초기상담 적응기간 입주계약서 작성		사례관리 자립생활훈련 신체 및 정신건강관리 사회재활훈련 정서지원활동 직업재활지원 입소자권리 및 인권 가족모임 및 상담 지역사회 연계활동		독립주거 임대아파트 임대주택 유관기관으로 의뢰		상담 및 자조모임

출처 : 남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반 구축□, SH공사

<정신장애인 자립형 공동생활가정 (한울주거생활지원센터)>

남기철 외(2016), □서울시 지원주택 추진 및 제도적 기반 구축□, SH공사

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 입주 대상자는 만 19세 이상 정신질환을 가진 사람으로서 시설 퇴소를 앞두고 있거나 지역사회에서 불안정한 거주환경(고시원 등) 에 살고 있어 안정적인 거주환경이 필요한 경우이며, 자치모임, 자조모임 등 공동체 생활에 동의해야 한다.

◦ 가구수(규모)

- 공동생활가정 주거 4채(12실), 현재 15명 입주 생활하고 있으며 남성 4인은 1실 2인 거주하고 있다.

◦ 운영 예산(임대보증금 및 월 이용료)

- 재원은 사회복지공동모금회에서 3년간 6억원을 지원받아 LH공사에서 정신질환자 공동생활가정용으로 임대한 후에 입주자들이 입주 후 인원수에 따라 보증금과 임대료를 납부한다.

- 보증금과 임대료는 입주자가 기초생활수급자 및 장애인등록 거주자의 경우 통상적으로 정신질환자 주간재활시설을 이용하고, 취업 가능한 경우에는 독립 생활금(임대료와 공동생활비)으로 매월 25-30만원 납부해야 한다.

◦ 운영 인력

- 서비스 제공방식은 직원(사회복지사)이 공동생활가정에 함께 거주하지 않고, 기초생활 및 일상생활을 정신장애인 당사자가 스스로 꾸려나가며, 통상적인 사례관리 서비스를 제공하지 않고, 유급자원봉사자가 주1회 방문하여 필요한 지원을 제공하는 방식이다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 입주절차는 한울주거생활지원센터에서 정신질환자 주거시설, 정신건강증진센터 등을 통하여 입주자를 모집하고, 서류접수 및 면접을 통해 적격성 및 독립생활 가능성을 심사하여 입주협약서를 작성하고, 입주 전에 자립형 공동생활가정에 대한 교육을 실시한 후 입주한다.

- 입주자 본인이나 보호자가 퇴거를 원하는 경우 운영기관과 협의하여 퇴거할 수 있으며, 입주자의 대인관계의 어려움, 지역주민과의 갈등, 정신과적 증상의 악화, 전염성 질환, 생활부담금 연체 등의 문제로 인하여 공동생활이 어렵다고 판단되는 경우 입주자간 자치모임을 통하여 논의하여 강제 퇴거할 수 있다.

- 퇴거를 원하는 입주자는 3개월 전에 다른 입주자와 운영기관에 중도 퇴거 의사를 알려야 하며, 신규입주자가 확정된 이후에 퇴거할 수 있다.

◦ 지원서비스 및 서비스 제공방식

- 주말에 정신장애인자립센터에서 진행하는 여가활동이나 자조활동에 참여하며, 월1회 공동체 거주자 전체 모임 진행한다. 주된 지원 및 연계 기관은 한울정신장애인자립지원센터, 정신질환자주간재활 시설 등이 있다.

- 서비스 제공방식은 직원(사회복지사)이 공동생활가정에 함께 거주하지 않고, 기초생활 및 일상생활을 정신장애인 당사자가 스스로 꾸려나가며, 통상적인 사례관리 서비스를 제공하지 않고, 유급자원봉사자가 주1회 방문하여 필요한 지원을 하고 있다.

③ 발달 장애 분야 지원주택 운영 사례

<프리웰>

◦ 입주 대상

- 장애인 거주시설 입소사 중 탈시설 의지가 강한 발달장애인이다.

◦ 가구수

- 9명이 거주하며, 각 호당 2명씩 입주한다.

◦ 운영 예산

- 호당 보증금이 300만원이며, 월임대료 15-27만원이다.

◦ 계약기간

- 2년씩 계약하며 계속 연장가능하다.

◦ 지원서비스

- 일상생활지원(의식주), 금전관리교육, 위기상황대처, 출퇴근지원, 개별욕구 프로그램 지원(영화관람, 여행 등), 지역사회연계 등이 제공된다.

◦ 운영 인력

- 서비스 제공방식은 직원(사회복지사)이 공동생활가정에 함께 거주하지 않고, 기초생활 및 일상생활을 정신장애인 당사자가 스스로 꾸려나가며, 통상적인 사례관리 서비스를 제공하지 않고, 유급자원봉사자가 주1회 방문하여 필요한 지원을 제공하는 방식으로 운영된다.

<충현 복지관>

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 지원주택 지원자는 18세 이상 발달장애인이며, 운영자가 편의를 위해 다루기 쉬운 발달장애인들을 모집할 수 있기 때문에, 전문가 의견도 중요하지만 당사자 개인의 독립생활에 대한 욕구 파악이 입주자 모집에 가장 우선되어야 한다.

◦ 월 이용료 납부 방식

- 체험홈 기준 월 30만원 정도 (주부식비, 간식비, 공과금, 생활비)를 개인이 부담하며 공동관리비, 전기세는 공동으로 납부한다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 그룹홈과 비슷하게 퇴거조치 조항 설정(예- 기물파손 시 자기실비 내거나 그렇지 못하면 퇴소, 성문제발생시 퇴소)하며 친구를 데려와 사는 경우, 단기적은 다른 방 사람에게 동의 후 가능하나 장기거주(7일 이상)는 안된다.

◦ 운영 인력

- 사례관리자(사회복지사=주거매니저) 1명과 주거코치 2-3명이 8가구 담당 (가정방문 통해 주거지원서비스 제공)으로 구성된다.

- 발달장애인 40명(20가구) 기준은 사회복지사(주거매니저, 관리자) 2명, 주거코치 3명(숙직 공간 필요, 집 하나에 상주, 가정방문), 활동보조인은 당사자에 따라 배치된다.

④ 노인 분야 지원주택 운영 사례

<효림 재가노인지원센터>

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 지원자 평가 시 장기요양 등급 외 AB(도움 필요), C(복지관 혼자 다니심) 수준의 일상생활은 되지만, 주로 고위험군에 있는 대상자를 선정(경제적+일상생활수준)한다.

◦ 공급기관 및 계약방식

- 어르신과 SH가 1:1로 계약한다.

◦ 가구수 및 운영 인력

- 가구수는 어르신 40명(20가구)이며 운영 인력은 지원주택 팀인 사회복지사(주거매니저, 관리자) 2명(집 하나에 상주, 주말근무 당직), 주택관리사 1명(20가구 담당가능), 가사도우미 3명(20가구 분담)=요양보호사(하루에 2시간 소요, 7일 중 2번, 2시간 방문)로 구성되어 있다. 주거매니저는 통합사례관리, 병원 검진, 법률자문을 지원하며 숙직직원이 심야시간 지원, 위기상황 대응을 한다.

◦ 운영 예산(임대보증금 및 월 이용료)

- 어르신 수급비와 기초연금(장애연급)을 합하여 약 60만원 정도와 입주자별 서비스 이용료 월 3만원 정도를 부담하고 있다.

◦ 지원서비스

- 입주는 센터에서 지원가능하며, 필요 서비스는 이사지원, 주택관리 비용이다. 그리고 지원주택 거주자는 무료급식/푸드뱅크 이용할 수 있도록 정책 지원한다.

- 일상생활지원(밑반찬지원서비스, 특식지원서비스, 간식, 김장, 명절), 상담/정서지원, 신체활동지원(가사간병서비스), 주거환경 개선 지원사업(집수리서비스, 방역서비스, 도배, 장판, 전기/변기수리, 청소, 계절용품지급 등), 여가활동( 나들이 서비스, 문화체험 서비스), 지역사회자원개발(후원물품, 원예나눔, 외식지원), 연계지원(의료연계, 장수사진서비스), 어르신 교육지원, 긴급지원(안심폰/긴급호출, 긴급지원, 재가어르신 간병), 정착지원(지역 익히기, 이동지원) 및 주택관리 등의 서비스를 지원한다.

<구립마포노인복지센터>

민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, SH공사

◦ 입주 대상

- 노인의 집의 경우 수급권자만 입소 가능하며, 쉼터의 경우 다른 사람과 공동생활이 가능한지(건강상태)에 따라 다르다.

- 주로 IADL, ADL 객관적 지표를 통해 선정하며 전염병 및 치매가 없는 자, 소득과 건강상태를 기반으로 입주여부 판단한다. 법정 기준 65세 이상부터 지원주택 입주가 가능하다.

◦ 운영 예산(임대보증금 및 월 이용료)

- 입주자 부담은 월세 40만원 정도, 주거급여는 27만원(13만원을 모아야 함)이며, 모금을 통해 월세 지원프로그램을 운영하고 있다.

◦ 입주 및 퇴거 절차

- 입주자의 퇴거는 분란을 일으킨 양측 모두 퇴거, 20년 거주 시 퇴거, 입소 기준의 질환 발생 시 퇴거하게 된다.

◦ 지원서비스

구분		서비스내용
직접 서비스	입주 지원	- 주택 임대차계약 및 재계약 지원, 이사지원, 적응지원, 생활집기 및 필수품 구입지원 - 임대보증금 및 월세 부담에 대한 설계지원 및 필요시 지원연계,
	주거유지 및 주택관리	- 공과금, 임대료 연체 관리, 전기 및 설비 등의 사용과 문제진단 등 주택을 관리하고 유지하는 기본적인 문제해결 지원 - 주택공급주체와 연계를 통한 주택관리 및 주택 개보수, 하자보수 등 지원
	복지 서비스	- 국민기초생활보장 수급 신청, 노인장기요양보험 인정 및 서비스신청, 사회복지 서비스 신청, 서울형 주택바우처 신청 등 각종 공공자원 활용에 대한 상담 및 행정지원 - 저축 등 재정활용 및 관리 지원, 은행동행, 필요시 성년후견인제도 안내 및 활용-건강상태 유지 및 증상관리, 약물복용관리 및 병원동행, 치료연계, 긴급의료비 지원연계 - 식생활 유지, 개인위생 및 주거환경청결관리, 생필품구입 등 쇼핑 및 관리지원, 종교활동 도움, 이동 - 수시 또는 정기적인 대면 및 전화상담, 심리정서적지지, 가족․이웃(입주자등)과의 관계 및 갈등 개입과 관리 등 각종생활상담
	프로 그램	- 거주자공동체 활성화 프로그램(자조모임 등), 여가활동, 산책, 나들이, 신체증진 및 유지를 위한 기능회복프로그램 등
연계지원		- 재가노인지원서비스, 밑반찬 및 도시락 지원, 등 민간복지서비스 연계 - 돌봄바우처 및 노인장기요양보험서비스 연계, 치매지원센터(치매안심센터), 정신건강지원센터, 동주민센터 연계, 위기지원, 지역사회 후원 및 자원봉사자 연계 등

출처: 이은정(2018), □제2회 지원주택 컨퍼런스 발표 자료□

◦ 운영 인력

- 지원주택 팀 구성(어르신 40명(20가구) 기준)하여 운영하고 있다. 사회복지사(주거매니저, 관리자) 2명(집 하나에 상주, 주말근무 당직), 주택관리사 1명(20가구 담당가능, 주택관리사가 없다면 사회복지사 1인 추가), 나머지 서비스는 자원봉사자를 활용하고 있다.

<은평 어르신 돌봄 통합 지원센터>

◦ 입주 대상

- 지역에 거주하는 65세 이상 노인으로서 전염병이나 치매같은 경우 거주자 지양(화재 등 사고위험)한다.

◦ 지원주택 운영 예산

- 공공요금은 공동납부하며 노인의 집 생활 어르신은 현재 생계비, 주거비 제외하고 서울시에서 서비스 운영 예산이 지원된다.

◦ 계약 기간

- 계약기간은 2년이며, 매 2년 계약 갱신하여 최대 20년까지 계약 가능하다.

◦ 지원주택 입주 및 퇴거 절차

- 퇴거사유는 거주자 간 싸움, 불화가 발생할 경우, 양쪽 다 퇴소 조치한다.

◦ 지원주택 운영 인력

- 노인의 집만을 위한 인력은 없으며 센터 내 사회복지사가 담당하고 있다. 지원주택에 있는 사회복지사들은 법인에 있어서 지원주택 내에 서비스 제공 가능하지만, 노인의 집은 배치된 인력이 없다. 재가서비스를 받으시는 분들은 사례관리서비스 받을 수 있다. 재가노인지원센터 + 지원주택 담당 사례관리자 1명이며 4등급까지 재가, 방문요양 서비스 이용가능(중복X)하고, 5등급은 치매특별 등급으로 요양보호사가 집에 가서 치료서비스 제공한다.

2) 주거유지 지원서비스 내용 및 제공현황

가) 주거유지 지원서비스 내용

서울시 지원주택 조례에 근거하여 민소영 외(2018)에서 제시한 지원주택 주거유지 지원서비스 내용은 다음과 같다.

<표3-2> 주거유지지원 서비스 내용

지원서비스 분류 (서울시 지원주택 조례에 근거)	내용
입주자의 입주지원 및 상담	입주지원서비스
	개인별 서비스 계획
	퇴거지원서비스
주택시설관리지원	주택유지보수확인서비스
	주택유지보수 서비스 연계
공과금 및 임대료 연체 관리 등 주거유지 지원	주거유지 및 퇴거예방 관련 서비스
입주자의 특성과 욕구를 반영한 사회복지서비스지원	정신질환이나 알코올 질환 입주자를 위한 동료상담지원서비스나 자조그룹 연계
	알코올질환 거주자를 위한 폐해감소접근서비스
	정신장애 거주자를 위한 회복기반서비스
	발달장애인을 위한 이해하기 쉬운 용어, 책자 이용한 서비스 설명 및 제공
	노인들의 외로움 감소 및 건강 관련 서비스 제공
의료 및 건강관리지원	신체적인 건강 및 정신건강 유지 지원서비스 제공 또는 연계
	증상에 대한 치료 등 건강관리지원 서비스 연계
취업상담 및 자립지원	재정관리 지원서비스
	고용/교육지원 서비스 연계
지역사회 커뮤니티 연계	지역사회 통합을 위한 종교활동, 지역사회 마을활동 연계 등 지역사회 통합을 위한 서비스 연계
기타 각종 사회복지서비스	일상생활 및 주거 내부환경 유지를 위한 지원서비스 제공 또는 연계
	사회복지 제도 수급 신청 및 연계서비스
	정서지원 서비스
	위기관리지원서비스
	사회복지서비스 연계
	행정지원서비스 연계
	기타 휴먼서비스 전문분야와 네트워크 구축

출처: 민소영 외(2018), □지원주택 운영방안 연구□, p129-133 발췌･수정

① 입주자의 입주지원 및 상담

- 입주 지원 서비스 : 지원주택 입주에 필요한 가구 구입, 임차인의 권리 등 초기 정착지원 서비스

- 개인별 서비스 계획(Individualized service plan for housing and independent living(ISP)) : 주거생활과 독립생활을 위한 서비스 계획, 실행 및 점검

- 퇴거지원서비스: 퇴거 이후에 주거 탐색 지원, 주거복지센터에 입주자를 의뢰하여, 퇴거 이후 주택에 대한 정보 파악한 뒤 입주자에게 제공. 기관 내에서 담당 지원서비스 코디네이터와 수퍼바이저가 함께 사례회의를 개최하여 입주자의 욕구와 기능에 적합한 주거인지 의논

② 주택시설관리 지원

- 주택유지보수 확인 서비스 : 정기적인 방문이나 입주자의 요청에 의해 주택 내에 수리가 필요한 부분 등 주택유지보수와 관련된 문제 확인한다.

- 주택유지보수 서비스 연계 : 주택공급기관 혹은 주택유지보수업체와의 연계를 통하여 쾌적한 주거환경 유지를 지원

③ 공과금 및 임대료 연체 관리 등 주거유지 지원

- 주거유지 및 퇴거예방 관련 서비스 : 공과금, 임대료 연체 관리 등을 통하여 주거유지와 관련한 문제 해결 지원

④ 입주자의 특성과 욕구를 반영한 사회복지서비스 지원

- 정신질환이나 알코올 질환 입주자를 위한 동료상담지원서비스나 자조그룹 연계

- 알코올질환 거주자를 위한 폐해감소접근서비스

- 정신장애 거주자를 위한 회복기반서비스

- 발달장애인을 위한 이해하기 쉬운 용어, 책자 이용한 서비스 설명 및 제공

- 노인들의 외로움 감소 및 건강 관련 서비스 제공

⑤ 의료 및 건강관리지원

- 신체적인 건강 및 정신건강 유지 지원서비스 제공 또는 연계 : 각 질환에 따른 약물복용 및 관리, 병원 동행, 운동 지원 등 건강유지 지원

- 증상에 대한 치료 등 건강관리지원 서비스 연계 : 지역사회정신건강증진센터, 알코올상담센터 등 지역사회 정신보건시스템 연계, 정신건강 치료 전문가들과 연계, 지역 내 보건소 등 공공의료기관과 연계된 건강관리 지원

⑥ 취업상담 및 자립지원

- 재정관리 지원서비스 : 월 급여 또는 수급비 등 수입에 따른 예산계획/소비, 지출관리를 통하여 독립적인 생활을 유지하기 위한 재정관리 지원

- 고용/교육지원 서비스 연계 : 고용노동부, 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등 지역자활센터 등 지역사회 네트워크 기관 등과 연계하여 고용지원 및 취업유지 서비스

⑦ 지역사회 커뮤니티 연계

- 지역사회 통합을 위한 종교활동, 지역사회 마을활동 연계 등 지역사회 통합을 위한 서비스 연계

⑧ 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 각종 공공․사회복지서비스

- 일상생활 및 주거 내부환경 유지를 위한 지원서비스 제공 또는 연계: 식생활 유지, 개인위생 및 청결 유지, 주거 내부환경 유지 등 일상생활 유지 지원

- 사회복지 제도 수급 신청 및 연계서비스 : 국민기초생활보장 수급, 장애 수당 등 정부보조금 신청 지원, 법적 지원 등

- 정서지원 서비스 : 정기적 방문을 통하여 정서적 교류 및 필요시 상담 지원

- 위기관리지원서비스 : 질환의 재발, 중독 등 건강 문제, 갈등관리, 기타 긴급 상황 발생 시 대처를 위한 위기관리 시스템 유지(예: 24시간 응급안전망 체계 구축), 지원주택 입주 시 관련 지원서비스 코디네이터와 입주자 사이에서 응급상황에 대비하여 의사, 보호자, 관련 사람들의 연락처 공유, 노인의 경우, 생명 관련한 안전 관리를 위하여 필요하다면 지원서비스제공기관의 인력이 직접 입주자 방을 확인

- 사회복지서비스 연계 : 지역사회 복지관 등 사회복지서비스 기관 및 단체와의 연계를 통하여 필요한 입주자의 욕구에 기반 한 사회복지서비스(예, 이동, 영양, 긴급재정지원, 법적, 위기중재) 연계

- 행정지원서비스 연계: 주민센터 등과 연계하여 행정서비스 이용 지원

- 기타 휴먼서비스 전문분야와 네트워크 구축

- 지원서비스 코디네이터는 직간접 서비스 제공을 우선으로 하되, 기존 서비스(재가, 요양서비스 등) 부족 시 직접 제공할 수 있음

나) 주거유지지원 서비스 제공 현황

다음은 서울시 시범 지원주택 중 여성 정신질환 노숙인 대상 지원주택 1곳, 남성 알콜 노숙인 대상 지원주택 1곳, 발달장애인 대상 지원 주택 2곳 등 총 4곳에서 사례관리서비스를 제공하는 실무인력 4명을 대상으로, 주거유지 지원서비스에 대한 설문을 실시한 결과이다(<표 3-3>).

<표3-3> 주거유지지원 서비스 제공 현황

지원서비스 분류 (서울시 지원주택 조례에 근거)	내용	제공률(%)
입주자의 입주지원 및 상담	입주지원서비스	100
	개인별 서비스 계획	75
	퇴거지원 서비스	50
주택시설관리지원	주택유지보수 확인 서비스	50
	주택유지보수 서비스 연계	100
공과금 및 임대료 연체 관리 등 주거유지 지원	주거유지 및 퇴거예방 관련 서비스	50
입주자의 특성과 욕구를 반영한 사회복지서비스지원*	정신질환이나 알코올 질환 입주자를 위한 동료상담지원서비스나 자조그룹 연계	25
	알코올 질환 거주자를 위한 폐해 감소접근 서비스	50
	정신장애 거주자를 위한 회복기반서비스	25
	발달장애인을 위한 이해하기 쉬운 용어, 책자 이용한 서비스 설명 및 제공	50
	노인들의 외로움 감소 및 건강 관련 서비스 제공	25
의료 및 건강관리지원	신체적인 건강 및 정신건강 유지 지원서비스 제공 또는 연계	100
	증상에 대한 치료 등 건강관리지원 서비스 연계	100
취업상담 및 자립지원	재정관리 지원서비스	100
	고용/교육지원 서비스 연계	100
지역사회 커뮤니티 연계	지역사회 통합을 위한 종교활동, 지역사회 마을활동 연계 등 지역사회 통합을 위한 서비스 연계	100
기타 각종 공공･ 사회복지서비스	일상생활 및 주거 내부환경 유지를 위한 지원서비스 제공 또는 연계	100
	사회복지 제도 수급 신청 및 연계서비스	100
	정서지원 서비스	100
	위기관리지원서비스	100
	사회복지서비스 연계	100
	행정지원서비스 연계	100
	기타 휴먼서비스 전문분야와 네트워크 구축	100

*) 설문대상기관: 정신질환노숙, 알코올중독 노숙, 발달장애인 시설의 기관 특성 당 입주자 특성과 욕구를 반영한 서비스 유형이 다름.

① 입주자의 입주지원 및 상담

지원주택 입주에 필요한 가구 구입, 임차인의 권리 등 초기 정착을 지원하기 위한 서비스를 의미하는 입주지원서비스는 조사대상 4개 기관 모두에서 제공하는 것으로 나타났다. 독립생활을 위한 개인별 서비스 계획은 4곳 중 3곳에서 지원하고 있었다. 입주자의 퇴거 이후 주거탐색 지원서비스는 2곳 기관에서 지원하고 있는 것으로 나타났다.

② 주택시설관리 지원

주택유지보수를 지원주택 운영 기관에서 직접 수행하는 기관은 2곳이었다. 반면 4곳 모두 주택유지보수를 위하여 주택 제공 기관인 SH나 LH로 연계하는 서비스를 제공하고 있었다.

③ 공과금 및 임대료 연체 관리 등 주거유지 지원

안정적으로 주거를 유지하고 퇴거를 사전에 예방하기 위해 공과금, 임대료 등의 연체를 관리·지원하는 기관은 2곳으로 나타났다.

④ 입주자의 특성과 욕구를 반영한 사회복지서비스 지원

정신질환이나 알코올 질환 입주자를 위한 동료상담지원 또는 자조그룹 연계 서비스는 2개의 해당 기관(여성 정신질환 노숙인 1곳, 남성 알코올 노숙인 1곳) 중 한 곳에서만 지원하고 있었다. 정신질환이나 알코올 중독 당사자들이 겪은 고난과 회복경험은 관련 전문가들이 줄 수 없는 독특한 자원이다. 현재 유사한 상황에 처해 있는 다른 사람들과 긴밀한 관계를 형성할 수 있는 자조모임은 개인이 직면한 상황과 조건, 질병 등에 대한 정보를 공유하고 상호지지, 격려를 통해 임파워를 촉진시킬 수 있으므로 초기 연계 시 기관의 적극적인 역할이 필요할 것이다.

최성남(2018), □취약 노숙인 지원주택 시범운영 1년 6개월을 돌아보니□, 제2회 지원주택 컨퍼런스 발표 자료집

이 외에는 각 기관에서 입주자 특성과 욕구를 반영한 사회복지서비스를 충실히 지원하고 있다. 알코올질환 거주자는 음주로 인한 폐해를 점차 줄여나가도록 관련 폐해감소접근 서비스를 지원하고 있었으며, 정신질환 거주자에 대해서는 정신질환 완화 및 회복에 기반 한 서비스를 제공하고 있었다. 또한 발달장애인에게는 이해하기 쉬운 용어나 책자를 활용한 서비스를, 그리고 노인 거주자들에게는 외로움 감소 및 건강관련 서비스를 제공하고 있다.

⑤ 의료 및 건강관리지원

의료 및 건강관리 지원서비스는 모든 기관에서 지원하고 있었다. 각 기관별 입주자 특성이 의료 및 건강관리와 밀접한 관련이 있기 때문에 각 질환에 따른 투약 관리, 병원 동행, 적절한 운동 지원 등을 적극적으로 지원하고 있었다. 또한 지역사회정신건강증진센터, 알코올상담센터 등 지역사회 정신보건기관에 등록하여 프로그램을 연계하거나, 정신건강 치료 전문가들, 지역 내 보건소 등 공공의료기관과 연계된 건강관리가 잘 이루어지고 있었다.

⑥ 취업상담 및 자립지원

모든 기관에서 고용노동부, 보건복지부, 지역자활센터 등과 연계하여 입주자들의 고용지원과 취업상태 유지, 고용 전 교육지원 서비스를 지원하고 있었다. 또한 입주자들의 월급 또는 수급비 등 수입에 따른 적절한 지출관리를 통해 향후 독립생활을 준비하기 위해 재정관리 지원을 하고 있었다.

⑦ 지역사회 커뮤니티 연계

모든 시범 지원주택에서 입주자들이 지역사회에 안정적으로 적응하고 주민의식 향상을 위한 종교단체 연계, 마을활동 연계 등 지역사회 통합을 위한 서비스 연계를 지원하고 있었다.

⑧ 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 각종 공공․사회복지서비스

각 기관별로 다양한 공공 및 사회복지서비스를 제공하고 있었다. 거주지 내부에서의 일상생활 및 주거 내부환경 유지를 위한 지원서비스, 국민기초생활보장 수급, 장애 수당 등 정부보조금 신청 지원, 법적 지원서비스, 정기적 방문을 통한 상담 지원,  위기관리지원서비스, 지역사회 복지관 등의 사회복지서비스 기관 및 단체와 연계하여 복지서비스 제공, 주민센터 등과 연계하여 행정서비스 이용 지원 등이 제공되고 있었다.

3) 서울시 지원주택 추진 성과

가) 서울시 지원주택 시범사업 참여자 성과

서울시에서 지난 2년 동안 실시해온 지원주택 시범사업의 성과를 평가하기 위해  여성 정신질환 노숙인 대상 지원주택 1곳, 남성 알콜 노숙인 대상 지원주택 1곳, 발달장애인 대상 지원 주택 2곳 등 총 4곳에 거주 중인 당사자 및 일부 퇴거자를 대상으로 설문과 인터뷰를 실시하였다. 삶의 다양한 영역에서 시설 거주보다 지원주택의 생활에서 질적인 향상이 나타났다.

지원주택에서 제공하는 사례관리와 돌봄 등 다양한 서비스를 통해 지원주택 입주자들은 일반병원과 정신병원 입원을 거의 하지 않는 것으로 조사되었다(<표3-4>). 또한 신체/정신 관련 응급상황이 발생하지 않고 안정적으로 신체적·정신적 건강 생활을 영위하는 것으로 나타났다.

<표3-4> 병원입원, 응급실 이용 횟수 및 이유

(단위: 명, %)

구분	유형	빈도	비율
일반병원 입원 횟수	0회	37	74.0
	1회	4	8.0
	2회	3	6.0
	3회	5	10.0
	4회	1	2.0
	합계	50	100
정신병원 입원 횟수	0회	41	73.2
	1회	10	17.9
	2회	1	1.8
	3회	4	7.1
	합계	56	100
응급실 이용 횟수	0회	44	78.6
	1회	10	17.9
	2회	1	1.8
	3회	1	1.8
	합계	56	100.
병원입원 횟수	50	0.58	1.11
정신병원입원 횟수	56	0.43	0.85
응급실이용횟수	56	0.39	1.38

출처: 민소영 외(2019: 20), □지원주택 성과평가 연구□, SH공사

시범 지원주택 입주자의 약 90%는 지원주택에서 생활하면서 주거안정성을 확보하고 있었다. 지원주택 퇴거자 중 70% 이상은 더 나은 삶을 위해 퇴거한 것으로 조사되어 지원주택이 독립생활로 갈 수 있는 징검다리 역할을 수행하는 것으로 나타났다.

<표3-5> 지원주택 거주와 퇴소 경험

(단위: 명, %)

구분	유형	빈도	비율
지원주택 거주여부	현재 거주중임	49	87.5
	퇴거함	7	12.5
	합계	56	100
퇴거 후 거주 형태	지역사회 거주(가족재결합, 민간임대주택)	5	71.4
	다른 지원주택으로 이동	1	14.3
	요양원	1	14.3
	합계	7	100

출처: 민소영 외(2019: 23), □지원주택 성과평가 연구□, SH공사

지원주택 입주자 과반수는 직업을 가지고 있으며, 입주자 대부분은 주택 임대료 체납 없이 지역사회 생활을 하고 있는 것으로 나타나, 지원주택 거주로 인한 긍정적 경제생활을 확인하였다. 지원주택 입주자 중 60%이상은 직업을 가지고 있는 것으로 나타났다. 평균임금은 59.5만원(SD: 52.6)이었다.

지원주택 거주 중 약 4명 중 3명 이상은 임대료 체납 없이 지원주택 생활을 유지하고 있는 것으로 나타났다. 임대료를 체납한 평균 개월 수는 3.4개월(SD:3.0)로 나타났다. 즉, 지원주택 입주자의 약 80%가 임대료를 체납하지 않고, 적절한 금전관리를 하고 있음을 의미하였다.

<표3-6> 근로 및 임대료 연체 여부

(단위: 명, %)

구분	유형	빈도	비율
근로 여부	직업 있음	30	61.2%
	직업 없음	19	38.8%
	합계	49	100.0%
임금 수준	1만원-10만원 미만	6	21.4%
	10만원-50만원 미만	5	17.9%
	50만원-100만원 미만	7	25.0%
	100만원 이상	10	35.7%
	합계	28	100.0%
임대료 체납 여부	체납한 경험 있음	12	21.4%
	없음	44	78.6%
	합계	56	100.0%

출처: 민소영 외(2019: 24), □지원주택 성과평가 연구□, SH공사

지원주택 입주자의 주관적 인식에 근거한 입주 후 변화에 대한 설문조사 결과는 다음과 같다(<표3-7>).

<표3-7> 지원주택 입주 후 긍정적 변화

번호	구분	정신질환 및 알콜, 노숙인 (N=36),%	발달장애인 (N=13),%
1	신체적 건강이 더 좋아졌다	91.7	100
2	정신적 건강이 더 좋아졌다(우울감, 스트레스, 불안 등의 감소)	91.7	92.3
3	주거환경이 더 좋아졌다	100	92.3
4	독립적인 생활공간이 생겨서 좋아졌다	100	92.3
5	가족 관계가 이전보다 좋아졌다	60	85.7
6	가족 이외에, 필요할 때 도움 받을 수 있는 사회적 관계(친구, 이웃, 지인, 직장동료, 기관실무자 등)가 늘어났다	85.3	100
7	일상 또는 여가생활을 자유롭게 할 수 있게 되었다	100	92.3
8	직장을 안정적으로 다니게 되었다	62.1	92.3
9	경제적으로 안정되었다	81.8	77.8
10	금전관리 능력이 좋아졌다	80.6	69.2
11	신용불량, 채무 등의 법률문제가 해결되었다	70.6	60
12	공적지원을 받게 되었다	91.7	100
13	공공기관(주민센터)이용을 할 수 있게 되었다	94.4	92.3
14	다양한 대중교통 이용 경험으로 인하여 대중교통 이용이 많아졌다	94.4	92.3
15	지역사회시설 이용에 자신감이 생겼다	86.1	100
16	지원주택에 오랫동안 살고 싶다.	100	92.3

출처: 민소영 외(2019: 28), □지원주택 성과평가 연구□, SH공사

먼저, 건강 측면에서 90%이상이 신체적으로 정신적으로 더 건강해졌다고 응답하였다. 주거와 관련해서도 90%이상이 과거 주거 상황보다 더 좋아졌으며, 독립적 생활 공간이 생겨서 만족스러워 하였다. 가족이나 사회적 관계 측면에서 살펴보면, 노숙인의 경우, 60%가 가족관계가 좋아졌다고 응답하였으며, 이러한 수치는 다른 항목들에 비하여 가장 낮은 것으로 나타났다. 이는 가족과의 관계 단절이 높은 노숙인의 특성을 반영한 것이라 할 수 있다. 반면 사회적 관계는 지원주택에 오면서 더 활발해졌다고 응답하였다. 마찬가지로 발달장애인도 가족 관계에 비하여 사회적 관계가 지원주택 거주 이후 긍정적으로 변화하였다고 응답하였다. 특히나 발달장애인은 지원주택 이후 사회적 관계에 대한 만족도가 100%로 나타났는데, 이는  발달장애인의 사회적 통합에 대한 발달장애인 시설의 상황이 열악함을 보여주는 것이라 하겠다.

일상 및 여가생활의 자유로움에 대해서도 지원주택 입주자의 90%이상이 만족하였다. 직장이나 경제적 문제에서는 다른 영역에 비하여 비교적 수치가 떨어졌으나, 대략 60~80%이상이 경제적으로 안정되었으며, 직장을 갖게 되었고, 금전관리 능력도 향상되었으며, 신용불량이나 채무 등의 법률문제가 해결되었다고 응답하였다.

서비스 이용과 관련하여, 약 90% 가까이가 지원주택 이후 지역사회서비스 체계에 연결되어 다양한 복지서비스 혜택을 받고 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 90%이상이 지원주택에서 오랫동안 살고 싶다는 욕구를 표출하면서, 지원주택의 삶이 매우 만족스럽다는 것을 알 수 있었다.

지원주택에 거주하는 입주자들을 대상으로 인터뷰를 통한 연구 결과는 다음과 같다(<표3-8>).

<표3-8> 지원주택 입주자 인터뷰 결과 주제별 구성

대주제	소주제: 지원주택 거주 이후 나타난 긍정적 변화 내용
안전 확보	- 시설폭력으로부터 벗어나 인간답게 살게 됨 - 성폭력으로부터 안전해짐
심리적 안정	- 내 집을 갖게 되면서 자신감이 생김 - 성격이 부드러워지고 주변 사람들과 싸움도 줄어들게 됨
건강(신체적, 정신적 건강) 회복	- 규칙적 식사를 하면서 건강해짐 - 스스로 약물복용과 증상관리를 하면서, 병원이나 시설보다 정신건강 회복이 빠름 - 스스로 건강을 관리하게 됨
삶의 태도 변화	- 자립하기 위해 미래 계획을 세우기 시작함 - 지원주택에서 누리는 인간다운 삶을 계속 유지하고 싶어, 삶에 대한 책임감(약물복용, 음주 조절, 일자리 유지 등)이 늘어남 - 지역사회와 통합되기 위하여, 주변을 의식하게 되고 자기청결에 힘씀
삶의 만족 증가	- 인간다운 삶을 누릴 수 있게 됨 - 천국에 있다고 느낌
인간다움 회복	- 인간성 회복: 고유한 인간성을 가진 존재로 존중받게 됨 - 자유로움: 규율과 규칙으로 제한되는 시설과 달리, 내 공간에서 자유롭게 살 수 있게 됨 - 자유의지 표현 증가: 내 의사를 표출할 수 있게 됨 - 자기결정권 존중: 프로그램 참여에 대한 개인의 선택권을 존중받음
주거와 지역 환경 만족 증가	- 시설은 떠나고 싶었으나, 지원주택에서는 오랫동안 살고 싶음, 즉, 정주의식이 늘어남 - 시설에 비하여 지원주택이 위치한 동네에 대해 만족감 높음 - 내가 사는 집에 대한 애착심이 늘어남 - 내 집에 대하여 책임감(청결)이 생김 - 일반주택과 섞여 있어서 지역사회 통합감을 더 느낌
가족 관계회복	- 가족들에게 보여줄 주거가 생기면서 가족 앞에서 떳떳해짐 - 시설에서 생활하면서 연락이 끊겼던 가족과 만나기 시작함 - 흩어졌던 가족과 함께 살게 됨
사회적 관계 형성	- 지원주택에 살면서 자신감이 생겨서 지역주민과 사회적 교류 향상됨 - 일자리를 통한 새로운 사회적 관계를 형성하게 됨 - 지역 내 거주하면서 지역주민과 자연스럽게 어울릴 수 있게 됨
일상생활유지	- 스스로 일상생활(청소, 요리 등)을 유지하게 됨 - 일반 사람처럼 평범한 일상(운동, 산책 등)을 누릴 수 있게 됨 - 일상의 시간 계획을 본인이 자유롭게 결정할 수 있음 - 자신의 취향에 따라 일상생활(원하는 음식 요리, 원하는 옷 입기 등)이나 여가생활(운동, 음악, 산책 등)을 보낼 수 있게 됨 - 개인 소유 물건이 생기면서 책임감이 생겨남
일자리 탐색과 유지	- 일을 해서 자립해야겠다는 근로의지가 생겨남 - 일을 시작하게 됨 안정적으로 일자리를 유지하게 됨
경제생활 유지	- 스스로 금전관리를 하게 됨 - 빠뜻한 생활비를 규모있고 알뜰하게 쓰려고 노력함 - 일자리를 갖게 되면서 경제적으로 안정됨

출처: 민소영 외(2019: 46), □지원주택 성과평가 연구□, SH공사

앞선 양적 조사와 마찬가지로 규칙적이 식사와 건강관리 행위가 늘어나면서 정신적･신체적 건강과 안전이 확보된 것으로 나타났다. 건강과 안전이 확보되면서 삶에 대한 만족감이 향상되고 인간다움을 회복하는 경험을 하고 있었다. 거주하는 주거와 지역환경에 대해서도 과거 시설에 비하여 만족도와 애착심, 내 집에 대한 책임감, 일반 주택과 섞여있는 통합감을 더 느끼게 되었다. 시설에서는 떠나고 싶었다면, 지원주택에서는 지역주민으로 계속 살고 싶은 정주의식을 갖게 되었다. 독립적 주거공간이 생기면서 가족 구성원으로 지역사회 구성원으로 자신감과 당당함이 생겨나고, 이것이 가족관계나 사회적 관계를 강화와 확대로 나타났다. 자신만의 공간이 생기면서 시설과 달리 독립생활(청소, 요리, 여가 등) 역량도 강화되었다. 지원주택에 거주하면서 근로의지가 생겨나고, 안정적 일자리도 유지하게 되었으며, 스스로 금전관리를 하면서 안정적 경제생활을 하려는 모습이 발견되었다.

나) 자립생활과 주거유지율

국내 지원주택에서는 자립생활 향상과 독립적인 주거 유지비율이 높게 나타났다. 보고서(문용훈, 2017)에 의하면, 자립생활기술이 15.1% 향상했으며, 지원주택 정신질환이용자들의 78.5%가 자립생활로 전환했다. 자립생활 전환 이후에도 98%의 주거유지율을 보였다.

또 다른 연구에서는 미국의 지원주택과 비교하여 우리나라 지원주택의 주거유지율이 긍정적임을 보여주었다. 아래 표에 나타났듯이 지원주택의 정신질환노숙인 모두(100%)가 1년 동안 탈노숙 상태를 유지하였다. 정신질환 노숙인을 대상으로 하는 전문재활주거시설 연구(민소영 외, 2011)와 비교해보면, 전문재활주거시설에서 부정적 퇴소(퇴소 이후 거처가 불명확한 경우) 확률이 3개월 이내에는 56%, 6개월 이내에는 66%로 나타났는데, 행복하우스는 6개월 이내 부정적으로 퇴소할 확률이 0%인 것으로 나타났다. 외국 결과와 비교해 보아도, 12개월 미만의 경우 미국의 지원주택 성과보다 더 우수한 것으로 나타났다. 미국의 경우, 영구지원주택에 입주한 이후 6개월에는 약 12%, 12개월에는 약 25%가 영구지원주택을 떠났던 반면, 한국은 이 기간 동안 지원주택을 떠난 사례는 없었다. 18개월 이상의 경우 한국은 36%, 그리고 미국은 약 34%로 나타나 거의 차이가 없는 것으로 나타났다.

<표3-9> 지원주택 주거유지율 국내외 비교

구분	행복하우스 (2016)	전문재활주거시설 (민소영, 2011)	미국 필라델피아 (Wong, 2006)
거주자 특성	정신분열병, 우울병 등 만성정신질환	정신질환	SMI(심각한 정신질환. 주로 조현병, 정동장애, 우울장애)
거주기간
3개월 이내 퇴거	-	56%(퇴소자 중 부정적 퇴거비율)	--
6개월 이내 퇴거	0%	66%(퇴소자 중 부정적 퇴거비율)	11.18%(2001년 입주자) 11.19%(2002년 입주자) 6.58%(2003년 입주자)
12개월 이내 퇴거	0%	-	24.34%(2001년 입주자) 24.63%(2002년 입주자) N.A.(2003년 입주자)
18개월 이내 퇴거	36.4%(4명)	-	33.55%(2001년 입주자) 33.58%(2002년 입주자) N.A.(2003년 입주자)

자료: Wong, Y.I. et al, (2006,. □Predicting staying in or leaving permanent supportive housing that serves homeless people with serious mental illness□, U.S. Department of Housing and Urban Development Office of Policy Development and Research
민소영·이병석(2011), □정신장애노숙인의 재활시설 퇴소 및 재입소 영향요인에 관한 연구□, 한국사회복지연구회, 42(1), 219-242
행복하우스(2016), □행복하우스의 주거복지 성과: 거주기간(housing tenure)을 중심으로□, 내부자료

출처: 민소영(2018), □우리나라 지원주택 현재와 전망□, 제2회 지원주택 컨퍼런스 기조연설 발표 자료

다) 비용 효과성

보고서(문용훈, 2017)에 따르면, 지원주택이 다른 입원 및 수용 시설에 비하여 비용효과적인 것으로 나타났다. 정신건강증진시설에 있을 경우, 1인당 1일 소요 비용이 적게는 42,470원에서 많게는 82,192원인 반면, 지원주택에 거주할 경우 소요 비용이 31,898원으로 감소하였다. 지원주택에 거주할 경우, 적게는 25%에서 많게는 61%까지 비용이 감소하는 것으로 나타났다.

<표3-10> 병원, 시설 및 주택 유지 비용

(단위: 1일 1인, 원)

병원		중증장애인 거주 시설	정신장애인 입소시설	둥지주택
의료보호	건강보험	82,192	51,370	31,898
42,470	73,651

자료: 문용훈(2017), □거주전달체계의 티핑포인트(Tipping point): 지원주택□, 정신장애인 주거복지의 패러다임 전환 정책토론회 자료집. p83

출처: 민소영(2018), □우리나라 지원주택 현재와 전망□, 제2회 지원주택 컨퍼런스 기조연설 발표 자료

2. 국외 지원주택 현황

가. 국외 지원주택 공급 및 제도 사례조사

미국과 영국의 정책 사례는 박은숙·이성원(2018)의 □고령자를 위한 지원주택 공급방안□, SH도시연구원 연구의 4장 해외정책과 사례 내용을 정리하고 추가 자료를 참고하여 작성하였다.

1) 미국의 지원주택관련 법 및 제도

미국은 1987년 홈리스지원법(Homeless Assistance Act)에 의해 지원주택이라는 용어가 등장하였으며 돌봄의 연속성(Continuum of care) 상에서 치료와 결합된 주거모델이 제안되었다(박은숙 외, 2018).

1989년 미국 연방의회에서 통과된 저소득층 임대주택 세금공제법안(Low Income Housing Tax Credit)은 지원주택 확산에 기폭제가 되었다(박재현 외, 2017).

미국 연방정부의 Section 8 주거법이 실질적인 지원주택 사업을 가능하게 했다. 이 법은 저소득층에게 안전하고 양질의 주택을 제공하는 것을 목적으로 마련되었다.

획일적인 임대주택 공급방식에서 벗어나 수요자 중심 주거지원 방식으로 개선하는 것을 시행했다. Section 8 주거법은 저소득층 뿐 만 아니라 노숙인 문제에 대응하는데 있어서도 활용되었다(박재현 외, 2017).

지원주택 임대비용은 주변시세를 반영하였으며, 거주자들은 입주시 저렴한 수준의 임대료와 관리비 지불을 계약한다. 이 비용은 연방정부의 자금지원 수급비용인 저소득자 기초생활보조비(Social Security Income, SSI)로 충당하며, 서비스 비용으로 미국 주택도시개발부(Department of Housing and Urban Development, HUD)의 바우처, 저소득층 의료보험제도인 메디케이드와 지방정부 보조기금, 비영리단체 후원금이 활용되었다.

HUD에서 주택을 지원하는 재원은 크게 3가지로 구분되는데, 하나는 Section 811으로 장애인을 위한 주택 프로그램이다. 두 번째로 Section 202는 노인을 위한 주택 프로그램 이다. 마지막으로 Continuum of Care(CoC)는 만성노숙인을 위한 주택 프로그램이다. 기본적으로 지원주택 입주대상 기준은 소득 제한이 있으며, 주거환경의 열악 정도와 일상생활의 도움의 필요성을 판단하여 입주자격 판정위원회의의 판정에 의해 결정되며 미국의 경우 프로그램별 건강기준에 대한 추가적 입주자격이 존재하고 운영주체가 요건 추가도 가능하다.

미국의 법적 근거에 대하여 좀 더 살펴보면(민소영, 2017), Section 8에서는 이용자가 주택서비스를 받기 위하여 어떠한 지원 서비스에 참여해야한다는 조건을 제시하지 않는다. 서비스의 재원은 HUD가 제공하는 것이 아니라, 주의 Medicaid나 휴먼서비스 기관에 의해서 마련된다. HUD의 재원은 지원주택프로젝트의 서비스 코디네이터를 고용하는 데 이용될 수 있다. 서비스 코디네이터는 입주자의 욕구에 대한 초기 사정, 지역 내 필요한 지원 서비스로 의뢰, 입주자에 대한 기록 관리 등의 역할을 수행한다. 서비스 코디네이터가 서비스를 직접적으로 제공하는 것은 허용되지 않으며, 여가나 외부 활동 촉진자(recreational/activities director)로 역할을 수행할 수 있다. 서비스 코디네이터는 지원주택 내에 혹은 근처 지역에서 근무해야한다.

두 번째로 Section 202 프로그램은 특별한 서비스가 따로 없다. Section 8와 마찬가지로 Section 202 이용자는 주택서비스를 받기 위하여 서비스에 참여해야한다는 조건을 내걸지 않는다. 입주자 대상 및 선정은 다음과 같다. 현행 Section202 대상 주택 입주자격은 62세 이상 저소득 고령자이면 충분하다. Section202 PRAC은 저소득 노인(Very low-income eldery)에 한함  저소득(Very low-Income)이란 가구원 조정 중위 가구 소득의 50% 미만인 경우를 말한다. Section202에서는 ADL과 Frail Eldery에 대해 다음과 같이 정의하고 있다. (HUD 24 CFR891.205). ADL 중 1개 또는 2개에 대해 제한이 있는 경우 위험(At-risk)군, 적어도 3개 이상의 활동 제한이 있는 경우 노쇠(Frail)하다고 간주한다. 퇴거 기준은 다음과 같다. 원칙적으로 영구(permanent) 거주를 지향한다. 퇴거 조치가 가능한 경우는 중대한 규정위반, 입주자 등 주변 거주민의 건강과 안전을 해하는 반복되는 규정위반, 소득 등의 자료 미제출, 마약 등 범죄 등의 사유이다(HUD 24CFR247).

세 번째로  CoC 프로그램 재원은 신속한 재주거(rapid re-housing), 전환주택, 영구지원주택에 활용된다. CoC는 특정 지역 내에서 정부 기관, 비영리조직, 기타 타 조직으로 구성된 거버넌스 형태가 HUD에 재원을 신청하면 선정하여 조직들에게 배분한다. CoC 재원을 지원받는 조직들은 반드시 임대료 외의 활동에 대한 재원의 25%를 현금이나 현물로 매칭 해야한다. CoC의 재원은 주택 외에 서비스도 지원가능하다.  CoC 재원은 다섯 가지 목적을 위해서 이용될 수 있는데, (1) 영구주택, (2) 전화주택, (3) 서비스, (4) 노숙정보관리시스템, (5) 노숙예방 영역이다. CoC 프로그램 중 주택에 관한 재원은 장단기 임대 지원, 건설, 재활 등에 이용될 수 있다.

CoC를 통하여 상환이 가능한 서비스 목록은 서비스 욕구에 대한 연간 사정(yearly assessment), 이사 비용 지원, 사례관리, 보육서비스 운영이나 바우처, 교육 서비스, 고용 지원과 직업훈련, 식료품, 주택 탐색과 자문, 법률 서비스, 일상생활기술훈련, 외래정신보건서비스, 외래의료서비스, 아웃리치서비스, 외래약물남용서비스, 이동(transportation), 공과금 보증금 등이다.

미국은 다양한 서비스를 주선하는 서비스코디네이터를 고용할 수 있도록 지원하는 Service Coordinators 프로그램, 공공주택 거주자의 일자리 자립과 서비스 코디네이터를 고용할 수 있도록 지원하는 ROSS, 서비스를 제공하는 CHSP, 주거공간 또는 공용공간의 개조를 위한 추가적 지원 서비스를 제공하는 ALCP 등을 통해 지원주택을 위한 서비스를 지원한다. Service Coordinator는 서비스 코디네이터 고용의 재원을 지원하고, ROSS 프로그램은 공공주택에 일자리 자립지원 및 서비스 코디네이터 고용의 재원을 지원하고, CHSP는 정부 보조 주택에 거주자에게 지원 서비스를 제공하고, ALCP는 물리적 개조 비용을 지원하는 제도이다.

Service Coordinator 프로그램은 해당 건물에 서비스를 필요로 하는 고령자(노쇠 또는 위험)의 비중이 충분한지를 판단하여 전체 건물에 지원한다. CHSP와 ALCP, ROSS는 입주가구를 기준으로 지원한다. Service Coordinator는 주택이 요건에 충족될 때, 전체 입구가구에게 서비스를 제공하는 것이 특징이다.

미국 뉴욕시가 정신질환자 및 홈리스를 위한 지원주택 협약인 NYNY aggrement를 시행하고 지원주택관련법을 제정하면서 지원주택 공급을 확대하였다. 캘리포니아주는 지원주택 추진법 제정과 지원주택회사(CSH, Corporation for Supportive Housing)창립으로 지원주택 확산을 가속화 시켰다. 캘리포니아주의 NPO인 Partnering for Change의 설립자인 Tanya Tull은 비영리부문에서 선주거 지원 정책을 바탕으로 지원주택 사업을 선도하였다.

뉴욕시와 캘리포니아주의 지원주택관련법은 대체로 정의, 대상, 운영방법, 관리체계등이 명시되어있다. 본 보고서에서는 대표적으로 뉴욕의 지원주택관련 입법 내용을 소개한다.

https://law.justia.com/codes/new-york/2018/sos/article-2-a/

2018년 뉴욕주법의 사회복지 서비스 법의 2조에서는 “보호소 및 지원주택 프로그램(2018 New York Laws SOS - Social Services Article 2-A - Shelter and Supported Housing Programs)”을 정하고 있다. 하위 영역은 (1) 노숙자 주택 및 지원프로그램(Homeless Housing and Assistance Program), (2) 원룸 거주 지원 프로그램(Single Room Occupancy Support Services Program), (3)노숙자 개입 프로그램(Homelessness Intervention Program)으로 나뉜다.

법의 체계를 살펴보면 다음과 같다.

Article 2-A - Shelter and Supported Housing Programs

Title 1 - 노숙자 주거 및 지원 프로그램(41 - 44)

41 - 입법 조사 및 목적

42 - 정의

43 - 노숙자 주택 및 지원 계약

44 - 일반 및 행정 조항

Title 2 –단칸방 거주자 지원 프로그램(45 – 45G)

45 - 정의

45A - 단칸방 거주자 지원 프로그램

45B - 자금 조달 가용성에 대한 통지, 계약

45C - 적격 신청자 직접 신청

45D - 운영 계획

45E - 보상

45F - 관리

45G - 연간 보고서

Title 4 - 노숙자 개입 프로그램(48 - 52)

48 - 입법 의향

49 - 정의.

50 - 노숙자 개입 계약

51 - 규정.

52 - 보고서

법의 세부내용을 살펴보면 다음과 같다.

(1) “노숙자 주택 및 지원프로그램”에서는 관련 사업을 위한 기금설립과 운영에 대해서 다음의 내용을 정하고 있다.

이 법의 입법 취지와 목적은 공공과 민간의 노력에도 불구하고 우리주 전역의 많은 사람들이 스스로 주택을 확보하지 못하고 거리의 대피소에서 생활하고 있으며 이런 상태는 점점 심화되고 있다. 그래서 국가는 국민의 건강, 안전, 복지, 안락과 안전을 보호해야하며, 공공의 이익을 추구해야한다. 주 전역의 지역사회가 각각 노숙자를 돕기 위해 자신의 몫을 해야 한다. 또한 국가는 주택 단위의 건설이나 재활용을 위해 재정을 지원해야한다. 따라서 의회에게 노숙자를 위한 피난처 및 기타 주거 시설을 제공하는 비영리 법인, 자선 단체, 비영리 법인 또는 자선 단체, 공공 법인 및 자치 단체의 모든 소유 자회사들이 후원하는 프로그램에 자금을 지원하기 위해 특별 기금을 설립하도록 요구된다.

용어의 정의 :노숙자 주택 및 지원 프로그램이란 비영리 법인 및 자선단체, 공익 법인, 지방자치단체들이 노숙자들의 주거 이용을 위해 토지, 건물, 개량, 건축, 개조하는 사업을 말한다. 이 사업에는 필수적으로 여가활동, 위생, 사회활동, 의료, 정신건강 서비스 등의 주택서비스를 포함한다. 주택에 입소하는 “노숙자”는 지원 없이는 영구적이고 안정적인 주택을 얻지 못하는 사람을 의미한다. “프로젝트 비용”은 토지 취득, 철거, 건설, 부지개발 계획 등 모든 사업비용을 말한다. “사업에 참여하는 단체”는 비영리 법인, 자선단체, 공공법인, 지자체등을 말한다.

노숙자 주거 및 지원 계약의 사항 : 주택 기금의 한도와 계약채결 내용, 사업주체의 권한, 주택 사업비용을 정한다. 기금 위원장은 기금을 수령하기 위해서 비영리 법인 등에 대해서 운영계획을 제출하도록 요구할 수 있다. 계획에는 다음의 내용이 포함되어야 한다. 노숙자에게 제공될 서비스, 서비스 책임을 지는 사업 운영 기구, 사업 대상에 대한 요구 분석, 설립할 시설의 세부 내용, 사업과 관련된 제반 법과 규정이다. “기금위원회”는 기금을 지원해야할 회계 연도 안에 개발, 운영, 기술지원 내용을 포함하여 지원하며, 건축, 기술, 법률, 금융 서비스를 제공한다. “운영 위원회”는 예산 책임자의 승인에 따라 노숙인 주택의 기금을 사용하는 계약 체결의 권한을 가진다. 국가 재정지원은 보조금 형태로 제공되며 대행사가 이 사업을 실시하는데 드는 비용에 대해 대출해준다. 위원회는 대출 보증을 수행하고 대출보증 프로그램을 공표한다. “감독관”은 자금을 받기위해 비영리 단체, 지방자치단체, 공공회사 자선단체의 운영계획을 제출받아야 한다. 사업주체가 제출해야하는 “사업운영비와 계획”에는 다음과 같은 내용을 포함해야한다. 위원회는 지원주택 설립과 운영을 위한 계약을 추진한다. 지원주택 설립과 운영을 위한 계약 대상 재산에 대해 7년간 사용할 수 있도록 하여 노숙인 서비스를 점유하도록 하고 있다. 이를 위반했을 경우, 계약을 종료하며 이전된 모든 돈의 상환을 요구할 수 있다. “해당 부서”는 주기적으로 사업주체에 대해 계약 조항, 조직의 재무 투명성 및 효율성 등에 대해 프로젝트의 평가를 확인하기 위한 목적으로 검토가 이루어져야 한다. 본 조항에 따라 체결된 자치단체와의 계약에 따라 조직은 의무를 수행해야한다. 만약 조직이 상당한 불이행 또는 기타 위반을 한 경우가 발견되면, 위원회에 의해 계약이 종료될 수 있다.

(2) “원룸 거주자 지원 프로그램” 항목에서는 다음과 같은 내용을 정하고 있다. “적격 대상자”은 독립적인 생활을 하기 위해서는 서비스가 필요한 단칸방에서 거주하는 취약계층을 말한다. 이들에게 제공되는 주거는 두 명이 살 수 있는 거주 공간, 수면 공간, 목욕과 화장실시설을 갖추고 있어야 한다. 호텔 등 유흥업소, 성인 대피소, 대학 기숙사, 수녀원 및 수도원에는 위치할 수 없다.

원룸 거주자 지원은 거주자가 독립적으로 살아갈 수 있도록 돕는 서비스를 제공한다. “적격 제공자”는 위원회에 보조금 요청을 하고 위원회는 제안을 검토하여 가능여부를 부서에 통보한다. 정부보조금의 활용방안과 적격신청자의 보조금 신청과 의결 절차, 서비스에 대한 감사 영역, 지원주택개발 투자 기금의 운용과 연간 목표 및 이에 대한 관리방안을 정하고 있다.

(3) “노숙자 개입 프로그램” 항목에서는 다음의 내용을 정하고 있다. 노숙자 개입 프로그램의 입법 의도는 상당수의 노숙인 및 위험에 처한 가구에게 유연하고 개별화되고 광범위한 보장을 통해서 가정을 안정시키고, 관계망을 마련하도록 지원하며 재정지원을 통해서 생활 안정을 도모하고 완전한 탈노숙을 촉진하는 것이다. 이 법의 조항에서는 “대상가구”를 자녀 없는 부부 노숙인까지로 정하고 있다. “사업 신청자”는 노숙인 및 위험에 처한 가구에 대한 서비스 경험이 있는 비영리 단체로 정하고 있다. 여기서 말하는 “위험”은 노숙인으로 위협을 갖고 살아가는 가구, 빈번한 이주 이력을 가진 사람들을 말한다. “노숙자 개입 서비스”란 집이 없는 가정이 위험을 피하고 영구히 거주할 수 있도록 지원하는 주택을 말한다. 이 서비스에서는 집주인과 임차인간의 갈등을 해결하고 공정하고 실행 가능한 솔루션을 제시하며 퇴거, 괴롭힘 등으로 고통 받는 가구들에게 법률 서비스를 제공한다. “임차인 교육”을 통해서 임차인의 권리와 책임, 법률위반, 집주인의 괴롭힘 등의 문제 대응을 학습할 수 있도록 한다. “서비스 내용”에는 약물남용, 가정폭력, 가사, 육아, 보육, 정신건강, 육체건강 등을 포함함으로써, 안정된 생활을 할 수 있도록 한다. 서비스와 관련해서 정기적인 “연례 보고서”가 제출되어야 한다. 매년 주지사, 상원위원에게 프로그램의 결과, 봉사자 수, 예방사업 노력에 대한 내용, 영구 주택 제공 사례, 노숙인 개입 서비스 지속 요구, 참여한 개인과 가족 수, 예산 절감 내용, 평가사항 등을 포함해야 한다.

2) 영국의 지원주택관련 법 및 제도

영국의 지원주택(Supported Housing)은 장기거주 및 단기거주, 젊은 층부터 고령층까지 그 지원 규모 및 대상을 다양하게 하면서 발전되어 왔다. 현재는 국가의 지원주택 거주자 중 71%(462,000명)가 고령자로 지원주택 중 고령자 비중이 높은 편이다.

영국의 지원주택은 거주자가 지역 내에서 독립적으로 생활할 수 있도록 주택의 종류와 무관하게 지원과 일부 케어 서비스가 제공되는 것을 말한다(DCLG·DWP, 2016; 박은숙·이성원, 2017 재인용). 노인, 장애인 정신장애인을 대상으로 한 care home(가장 돌봄 수준이 높은 주거 서비스)이 자율성, 집과 같은 환경, 당사자 관점 등이 반영되지 못하는 집이라는 비판 속에서 돌봄이 필요한 사람들이 지역사회에서 독립적인 생활을 유지할 수 있도록 주택과 함께 개인의 일상 및 지역사회 활동 등에 대한 지원 서비스를 제공하였다.

중앙정부는 사회복지서비스와 주택공급에 관한 정책을 입안할 뿐 구체적인 실시에 대해서는 지방자치단체에 위임한다. National Housing Federation(2016 기준)에 따르면, 지원주택 서비스 비용을 A)기본 임차료, B)지원주택을 위한 추가적 지원의 Housing Benefit, C)생활지원 관련 서비스 지원의 Supporting People로 다중 지원하고 있다. 영국의 지원주택 서비스의 방향은 다중지원(Multiple Streams)과 지역적 차원으로 진행된다.

Housing Benefits는 주택 임차료와 주택관련 서비스 비용 지원제도이다. Housing Benefit은 지원 주택(Supported Housing)에서 중요한 역할을 하는데, 이는 기본 임차료나 수선 및 관리비용 등의 주거 관련 비용을 지원한다. DWP(Department for Work and Pensions)소관으로 Social Security Contributions and Benefits Act에 의해 1992년 입법화되었다. Housing Benefits(HB)은 중앙정부(DWP)의 재원으로 지방자치단체 차원의 LHAs(Local Authorities with Housing Responsibilities)에서 관리·운영된다. 현행 Housing Benefit을 Universal Credit 및 Pension Credit으로 대체함으로서 더욱 더 지방자치단체로의 권한 이양을 추구하고 있다.

2015년 영국 전체에 지원주택 관련으로 지출한 HB비용은 41.2억 파운드에 달하며, 이는 전체 HB지출의 197%에 해당하는 금액이다. 지원대상은 주로 Supported Housing, Sheltered housing의 범주에 속하는 거주자이며 지원대상의 연령 차원에서는 주로 고령자를 위해 지원한다. 한편, 2016년 영국 정부는 Housing Benefit을 대체하는 지원주택을 위한 새로운 지원방식을 발표하였다. 중앙에서 자금이 정액 배정되었던 기존방식에서 벗어나, 지방자치단체로 이를 이양하고 지원 금액을 필요한 만큼 보충(top-up)하는 방식으로 지원할 예정이다.

지원주택은 돌봄수준이 높은 순서부터 care homes, sheltered housing, supported housing 형태로 구분할 수 있다.

Supporting People Programme은 생활지원관련 서비스 비용지원이다. Supporting People은 Department for Communities and Local Government소관이며, Local Government Act에 의해 2000년 입법화되었다(UK Parliament, 2012). 1998년 정부 차원의 조사에서 기존 정책이 서비스의 질(quality) 및 자금 사용의 투명성 등에 대한 고려가 부족하다는 것이 지적되어 이 제도가 도입되었다.

http://www.politics.co.uk/reference/housing-benefit

당시 운영주체는 다양한 재원 흐름을 파악하는데 많은 시간을 낭비하고 있었고, 재원에 대한 규정으로 인해 주거 및 서비스 제공에 불편함이 존재했었다.

2003년 4월 영국 보호주택 정책 또한 국가적 움직임이었던 SP(Supporting People)의 틀(framework)에 맞추어 변화하였다. 주거비용(주거 관리비용 포함)은 여전히 주거 정책(Housing Benefit) 및 연금 보조(Pension Credit)를 통해 재원이 조달되었다.

사례관리자(Warden/Scheme manager) 및 지역경보(Community alarm) 등과 같은 주택과 관련된 서비스 비용은 SP(Supporting People)의 재원을 사용하여 지원하게 되었다. SP 재원은 지자체 차원에서 관리·운영되고 현금지원이 원칙이다.

영국 노숙인 단체 홈리스 링크의 지원주택 연맹(Supported housing Alliance)은 정부의 지원주택 정책의 운영과 발전에 기여하기 위해 협력하는 역할을 수행한다. 지원주택에 대한 감독 체계 개발, 지원주택의 기능과 역할에 대한 이해를 넓히는 활동, 주택 비용과 신용관련 사항을 안내한다. 사회주택에 대한 보고서에서 지원주택은 “가장 필요한 사람들에게 필수적이고 좋은 품질과 잘 운영되는 안전망”으로서 기능해야하지만 충분하지 않다고 평가하고 있는데, 사회주택은 더 저렴하고 안전한 거주지를 제공함으로써 노숙자 예방과 노숙자 퇴치에 핵심적 역할을 할 수 있다고 볼 수 있다. 연맹은 정부에 대해 저렴한 지원주택의 공급부족이라는 만성적 문제를 해결하라고 지속적으로 촉구하고 있다.

https://www.homeless.org.uk/supported-housing-alliance

나. 국외 지원주택 공급 및 운영 사례조사

1) 미국의 지원주택 공급 및 운영사례

가) 서비스 코디네이터

Service Coordinator는 소유 주체나 운영 주체에 의해서 고용되는 일종의 사회서비스 요원으로서 미국 고령자 주택에 있어서 핵심적 역할을 한다. 기본적으로 주거 서비스와 관련된 정보를 제공하고 연결하여 고령자들이 지역에서 독립 주거를 영위할 수 있도록 하는 것을 그 목적으로 한다.

HUD에서 제시하는 서비스 코디네이터의 역할은 다음과 같다. □서비스를 단지 참조하여 연결만하는 형식에서 벗어나 선제적, 복합적으로 서비스를 연결하도록 한다. □거주자의 욕구를 파악하고 지원 서비스에 파악, 접근하며 서비스가 잘 수행되는지에 대해서 모니터링 한다. 건강관리 및 사회 서비스 욕구를 효율적으로 관리, 파악하여 거주자에게 강력한 조력 관계를 구축한다. 지역 지원 서비스 공급자, 병원, 건강 관련 업체 등과 협력하는 바탕을 만들고 이를 유지할 수 있도록 한다.

서비스 코디네이터 제도의 재원은 경쟁 방식(competitive basis)으로 지원한다. 운영 주체들은 1년 단위로 시행되는 HUD의 지원 과정 중에 서비스 코디네이터 재원에 대한 지원을 신청하여야 하고 지원은 3년 동안 이루어지며, 재계약(renewable) 가능하다. 운영 주체들은 서비스 코디네이터 비용을 타 재원을 통해서 지원받지 않아야 한다. 2000년에는 서비스 코디네이터의 주거 근처에 인접 거주하는 고령자 및 장애인에게도 지원을 줄 수 있도록 보완되었다.

나) ROSS

ROSS Program은 공공주택 거주자의 일자리 자립지원 및 고령자/장애인 지원 서비스 연결을 위한 서비스 코디네이터를 고용할 수 있도록 재원 지원하는 제도이다.  ROSS 서비스 코디네이터는 서비스 코디네이터 제도와 유사하며 식사, 이동, 가사, 건강 및 영양, 일자리 훈련 등의 서비스를 주선·연결한다. 가정의 경제적 자립을 지원하던 ROSS Family and Home ownership Program과 고령자/장애인의 자립을 지원하던 ROSS Elderly/Persons with Disability Program이 통합된 것으로 일자리 훈련 등을 통한 소득 증가·경제적 자립 등이 포함되어 있다.

ROSS는 1999년 HUD Appropriation Act에 의거 시작되었다. ROSS의 재원은 PHAs, 지역부족 및 비영리기관에게 경쟁방식을 통해 다음과 같은 사항을 고려하여 지원이 결정된다. 운영주체가 서비스 코디네이터를 통해 서비스를 제대로 제공할 수 있는지, 서비스 코디네이터와 지원서비스가 지역에 필요한지, 운영주체가 추가 재원을 구성할 수 있는지, 성과를 측정할 방법은 있는지 등이다.

ROSS 프로그램의 지원을 받는 운영주체는 정부 보조금의 25%에 해당하는 만큼을 부담하며, 지원 금액은 서비스 코디네이터 비용으로만 사용하여야 하며, 서비스 그 자체의 비용을 충당하기 위해서는 사용할 수 없다.

다) CHSP

CHSP는 주정부가 서비스를 공급하기로 한 정부 보조 주택에 거주하는 저소득 고령자 또는 장애인에게 지원 서비스를 제공하는 제도이다. CHSP는 적어도 하루 한 끼 적정 영양의 식사를 공동 식사로서 제공하며, 가사 도우미나 가정 건강 도움 서비스 등의 서비스도 지원 가능함. 서비스의 종류는 사례마다 다르나 가사 도움, 장보기, 세탁, 침대보 교체, 식사 준비, 목욕이나 식사와 같은 개인 서비스 등이 가능하다.

CHSP는 주거 및 지역개발 보완책(Housing and Community Development mendments)으로 1978년 발표되었다. HUD 주거의 고령자 서비스 지원을 위해 시행된 첫 번째 제도이다. 1995년부터 새로운 CHSP프로그램이 진행된 적은 없으나, 기존에 존재하였던 펀드 중 서비스 코디네이터 프로그램에 속하는 비용은 여전히 지원한다.

현재 규정은 서비스 비용(Congregate Housing cost)의 40%까지를 HUD가 부담하고, 지원금을 통해 50%, 나머지 적어도 10%의 비용을 서비스를 지원받는 고령자가 부담하도록 하고 있다.

라) ALCP

ALCP는 고령자 주택 운영자로 하여금 그 주거공간 또는 공용공간을 물리적으로 개조할 수 있도록 보조금을 지원하는 제도이다. 주택의 개조는 추가적인 지원 서비스를 받기 용이하도록 주택 일부에 대해서 진행하며 AL(Assisted Living facility) 또는 SEH(Service-enriched Housing)로의 전이를 통해 고령자가 AIP(Aging in Place)를 실현 할 수 있도록 한다.

AL와 SEH는 둘 다 지원 서비스를 제공하는 주택으로 SEH는 헬스케어 서비스를 포함하고 있다. AL로 전환한 주택은 주정부의 규정에 따라 인가 받아야 하며, 교통, 식사, 가사 및 세탁 서비스를 제공하여야 하며, SEH의 헬스케어 서비스 제공자는 반드시 인가 또는 허가 받은 공급자를 통하여 제공되어야 한다.

운영주체는 ACLP의 재원을 HUD의 예산 배정 시 요청할 수 있고 다음의 용도로 자금을 사용한다. 손잡이, 문 넓이 확장, 접근성이 있는 가전가구나 카운터 설치, 응급알람시스템 설치, 주방, 식당, 강당과 같은 공용공간 등을 개선하거나 공용공간을 위한 가구, 가전, 집기 등의 구매가 세부 내용이다.

2) 영국의 지원주택 공급 및 운영사례

영국의 지원주택 공급과 운영사례는 지원주택 및 임차인 지원서비스와 보호주택(Sheltered Housing), NHS 차원에서 관리 운영하는 거주형 케어홈(Residential Care Home)으로 소개하고자 한다.

가) 지원주택과 임차인 지원 서비스(Supporting people)

서종균(2006), □영국임차인생활관리체계에 관한 연구□, 주택관리공단

지원주택(Supported housing)은 주택지원과 돌봄서비스가 통합 패키지로 제공되는 주택 계획을 말한다. 장기적으로 독립적인 생활 유지를 지속하도록 설계된 사업과 더 나은 주거로 이사하는 것을 돕는 단기적인 사업으로 구분할 수 있다. 서비스 내용에는 정신건강, 약물 및 알코올 사용, 부채관리, 일상생활기술개발 및 교육, 훈련 및 고용 등 건강과 관련된 지원이 포함되어 있다.

주요 대상은 노인, 가정폭력 피해자, 노숙인, 정신건강 및 신체 장애인, 학습장애인, 정신 건강 문제로 지원이 필요한 사람들, 알콜 또는 알콜의존성을 가진 사람들이다. 지원주택은 이들 대상자들을 위한 서비스를 결합한 노숙인 호스텔, 대피소, 독립형 장기숙소 등을 포함한다. 지원주택은 민간에서 공급하는 경우도 많기 때문에, 공급된 주택에서 임차인으로서 권리를 누릴 수 있도록 지원하는 임차인 지원서비스를 강조하고 있다. 취약하고 지원이 필요한 대상자들에게 사회 주택 및 개인 주택의 임차 및 주택 적응을 위한 개조 등의 권리를 가질 수 있도록 지원하는 임차인 지원서비스(Supporing people)들이다.

SP(Supporting People)은 개인적 또는 의료관련 도움이 필요한 취약 계층에 서비스 및 도움을 제공하여 가능한 오래 지역사회에서 독립적으로 삶을 영위할 수 있도록 하는 돕는 제도이다. 이 사업은 지방정부의 예산으로 현금 지원 된다.

장애인인 경우, 임차인의 권리로서 임대인에게 다음의 사항을 요청할 수 있다. 건물 진입로, 손잡이, 특수 탭, 시청각 화재 경보 등이다. 집주인은 임차인이 요구하면 임차 기간 동안 관련 지원을 해줘야하며 비용을 충당하기 위해 보조금을 받을 수 있다.

일상적인 서비스로는 도시락배달, 세탁 및 의류관리, 난간 및 계단 리프트 시설 지원을 받을 수 있다. 아플 때는 간병서비스를 집에서 지원받을 수 있으며 집에서 자원봉사 돌봄서비스와 유료 돌봄 서비스를 받을 수 있다.

또한 친구 되기(befriending) 서비스와 같은 일반적인 상담 및 지원이나 주택의 보안 관리, 개인 재무 상담에 대한 조언, 소득이나 특혜 수혜를 위한 조력 등의 서비스를 제공하고 있다.

지원서비스 관련 업무 관련 내용은 다음과 같다.

◦ 일상 생활 기술 - 일상생활 변화에 대응하는 기술제공
(예: 배우자의 사망으로 인한 독거생활에 따른 변화대처)

◦ 주거관련 단순서비스

- 주택과 관련한 단순 작업을 원조할 수 있는 잡역부등의 인력 소개 - 주택 향상 위한 정보

◦ 급여 및 대인보호

◦ 서비스 접근 - 지역사회보호 및 다양한 급여의 신청 등의 원조

◦ 지역경보서비스

◦ 전화보호서비스 - 지역사회 안정망 형성, 응급 원조

◦ 사회지원망 구축 - 사회지지체계 형성

◦ 정서적 지지 - 고독, 스트레스 등을 감당하도록 상담서비스 제공

나) 보호주택(Sheltered Housing)의 공급과 운영

보호주택은 공공 임대(Social rent) 주택으로서 어느 정도의 서비스가 제공되며 HA(Housing Association) 또는 지역 공공(Local Authority)을 통하여 공급된다. 저소득층을 위한 주택은 공공임대주택인 보호주택(Sheltered Housing)이 핵심적 역할을 한다. 영국은 1990년 이후 국민보건서비스(National Health Service)와 지역사회보호법(Community Care Act) 제정을 통해 기존 주거에 필요한 서비스를 적용할 수 있도록 하여 건강악화로 인한 보호주택 거주자들의 시설로의 이동 문제를 해소하였다.

영국의 보호주택의 건설 및 취득을 위한 재원조달 방법은 보조금과 비보조금이 있으며, 지원서비스에는 임차료 및 지원주택을 위한 추가적 지원인 Housing Benefit와 생활 지원 관련 서비스를 지원하기 위한 Supporting People Programme이 있다.

보호주택의 공급은 주로 HA(Housing Association) 및 지자체(Local Authorities), 자원봉사단체 또는 자선단체 등의 NGO(Not-for-profit Organizations)를 통해 이루어지며, 이들은 임대사업자(Landlords)이기도 하며 동시에 지원 제공자(Support Providers)가 된다. Housing Association은 잉글랜드의 등록 공급자(Private Registered Providers in England) 및 스코틀랜드와 웨일스의 등록 사회 임대주(Registered Social Landlords in Scotland and Wales)를 뜻한다.

공급 주체에 따른 고령 지원주택 거주자 수는 다음과 같으며 HA와 지자체를 통한 공급이 대부분을 차지하고 있다.

입주자 대상 및 선정은 다음과 같다.

보호주택의 공급은 지역에 따라 차이가 있으나, 주로 대기자명부(Waiting List) 제도에 따라 공급되고 있다. 특히 웨스트민스터 등 몇몇 지방자치단체의 경우는 ‘Choice-based Lettings’ 시스템을 통해서 가장 필요한 사람에게 배분될 수 있도록 공급하고 있다.

‘Choice-based Lettings’ 시스템은 입주희망자가 의회나 HA의 주택에 입주 신청할 수 있도록 하는 시스템으로 신청 후에는 우선순위에 따라 입주자를 선정한다.

지원자가 비의도적으로 노숙 중인가?, 현재 집의 상태에 대해서 계단이나 화장실을 사용하는 데에 어려움 등 거주자의 필요에 대응하지 못하고 있는가?, 거주자가 사는 공간에 너무 많은 사람들이 살고 있는가?, 장애 또는 외로움 등으로 인하여 의료 또는 사회적 도움을 받기 위하여 거주지 이동이 필요한가?, 또는 그러한 케어를 제공받기 위하여 가족이 사는 근처로 이주해야 하는가?, 지원자가 민간 자본의 주거비용을 감당하지 못하며, 공공시설이 필요한가?, 지원자가 이미 다른 지역의 지자체나 HA의 임차인인가?, 만약 그렇다면, 기존 사무원에게 연락하여 거주를 옮길 수 있도록 조치가 필요하다.

https://england.shelter.org.uk/housing_advice/council_housing_association/choice-based_lettings

입주자격 심사는 주로 별도 패널이나 위원회를 통해 이루어지고 있다. 영국 웨스트민스터의 입주자격 심사는 JAPOP(A Joint Assessment Panel for Older Persons)을 통하여 이루어진다. 1994년에 시작된 JAPOP은 Housing Option Service, Social and Community Services, Scheme Manages로 구성되어 노쇠 고령자를 위한 주거 요청에 대해서 심사한다. JAPOP은 모든 신청자에 대해서 지원 필요성을 검토·결정하며, 기존 지원주택에 거주하고 있는 사람까지도 모두 포함하여 검토하고 있다. JAPOP에 의하여 필요성을 인정받은 경우 건강, 기능 정도, 지원 네트워크, 현재 거주의 위험 등을 기준으로 하여 입주자격 가산점을 부여 받는다. 평균적으로 보호주택 입주자는 7년에서 8년 동안 보호주택에 거주하지만, 개인 간 편차가 큰 것으로 나타난다. 입주자의 약 25%는 10년 이상 보호주택에 거주하지만, 약 18%는 첫 1년 안에 계약이 종료되는 경향을 나타내고 있다.

보호주택에서 퇴거하는 이유는 사망, 시설로의 이동, 보호주택 간 이동 등이며, 사망과 시설로의 이동이 48%를 차지한다.

관리인 서비스는 다음과 같다.

보호주택에서 가장 핵심적인 서비스는 관리인 서비스이다. 관리인의 업무는 단지마다 매우 다양하지만 기본적인 업무는 단지관리, 긴급 시 대응, 건물 보수문제 보고, 사회적 활동 조직 지원, 입주자에게 발생한 문제를 관계기관에 연락하는 것 등이다. 현장관리인(Warden)의 신분은 비전문직으로 취급되어 왔으며, 보호주택 관리인은 대부분 중년의 결혼한 부인이거나 은퇴한 간호사들이 많으며 특별한 자격규정은 없다. 관리인은 ‘Warden’이라는 직함보다는 ‘Scheme manager’라는 직함을 더 선호하고 좋은 이웃(Good neighborhood)에서 전문인(Professional)로 대접받기 위한 노력을 하고 있다.

도입 초기에는 대부분의 보호주택에는 상주하는(on-site) 사례관리자가 존재했고 이들은 주로 거주자와 일상적 소통 및 사회활동을 유도하고 일정 주택관리를 수행했다. 시간이 지남에 따라, 어떤 주택 공급자들은 이러한 사례관리자들을 더 이상 주택에 상주시키지 않고 비상주(off-site)의 콜센터 등을 통해 모니터링 하는 방식을 사용하기 시작하였다. 사례관리자를 임시적·비상시적으로 유동적 운용하거나 비상주(off-site) 방식의 사용이 증가한 것은 SP 제도의 도입 때문이다.

일반적으로 사례관리자의 역할은 주택관리와 서비스가 융화된 것이지만 SP의 틀 안에서는 주택 관리자로서의 역할이 인정되지 않으며, 이를 구분하기도 곤란하다. 사례관리자의 주택관리에 대한 비용을 보조하지 않아 재원확보 어려움으로 운영주체의 비용 증가, 지자체 서비스에 대한 제도 완화 압박이 강해졌다. 한편, 동시에 주거와 관련된 서비스는 필요성 평가(Needs Assessment)등으로 더욱 더 개별적으로 변모하였으며, 가용 재원 또한 크게 감축되었다. 이에 주택 공급자로서는 서비스 비용만을 분리하여 SP에 신고하는 어려움을 겪게 되었으며, 일부 공급자는 사례관리자를 위한 보조금을 더 이상 받지 못하기도 하였다.

SP(Supporting People)의 도입으로 인해, 해당 주택에 상주하는(on-site) 사례관례인의(warden/scheme manager) 경우는 지속적으로 감소하고 있는 것으로 판단된다. 서비스 지원에 대한 영국 중앙정부의 통계치는 없으며, 또한 지역마다 크게 상이하나, 97%의 HA주택과 68%의 지방의회(Council)주택이 여전히 사례관리인을 고용하고 있는 것으로 나타나고 있다(Croucher, et al. 2008; 박은숙·이성원, 2017 재인용). 하지만 상주하는 경우는 지속적으로 감소하여 처음 SP가 도입되었던 2003년에는 95%의 보호주택이 상주하는(on-site) 사례관리인을 두었으나, 2007년에는 88%, 2010/2011년에는 61%, 2012년에는 25%로 그 비율이 지속적으로 감소하고 있다(King, et al. 2010; 박은숙·이성원, 2017 재인용).

다) 거주형 케어 홈(Residential Care Home)

케어홈은 장기적인 질환을 가지고 혼자서 일상적인 생활을 유지할 수 없는 대상에게 요구도에 대한 측정을 전제로 전문적인 의료(간호사 관리)와 서비스(일상생활 지원)가 결합된 거주형 시설을 말한다. 거주형 케어홈보다 더 강화된 수준의 관리가 필요한 사람들에게는 24시간 상주하는 요양시설(Nursing Home)이 마련되어 있다(HNS 홈페이지 참조). 케어홈은 한국의 장기요양보험제도에서 요양서비스를 집과 같은 환경에서 서비스를 받는 공동생활가정이나 요양시설과 유사하지만, 대상자는 노인을 중심으로 장기질환을 가진 대상자를 포함하는 한국 제도보다는 포괄적이라 할 수 있다. 기능 손상이 있고 일상생활유지능력(ADL)이 저하되어 서비스 대상이 되는 경우를 포함하기 때문이다.

https://www.nhs.uk/conditions/social-care-and-support-guide/care-services-equipment-and-
care-homes

케어홈이 고려하는 대상은 다음과 같다.

명백히 돌봄이 필요한 사람이 더 이상 자신의 집에서 돌봄이 어렵다고 판단하는 경우 케어홈을 고려 할 수 있다. 간병인이나 이웃, 가족의 도움으로도 생활이 어렵다고 판단되는 사람들로 일상적인 세탁, 옷입기, 화장실가기, 식사하기 등에 도움이 필요하거나 자격이 있는 간호사의 처치와 지원이 필요한 경우이다. 신체적 건강과 전염성 질병, 낙상으로 인한 심각한 건강 악화 우려가 있거나, 치매의 진전으로 현격한 정신건강의 악화가 보이는 경우, 도와줄 사람이 없는 경우, 우울증 징후가 높게 나타나는 경우를 말한다. 살고 있는 집에서 더 이상 도움을 줄 수 없을 때 선택할 수 방안이다. 전문적인 요양서비스의 경우는 보호주택(Sheltered housing)에서는 이루어지지 않으므로 케어홈을 선택하는 것이 바람직하다.

케어홈 운영과 관리는 다음과 같다.

영국 전역에서 11,000개가 넘는 등록 업체에서 케어홈을 운영하고 있다. 케어홈에는 두가지 종류가 있는데 거주형 케어홈(Residensial Care Home)과 요양시설(Nursing Home)이다. 거주형 케어홈은 독립적인 생활을 유지시키기 위해 노력하고 아직까지는 간호사의 전문적 간호가 요구되지 않는 사람들을 대상으로 한다. 이 주거는 개인 식사공간과 거실을 제공하며 세탁, 옷갈아입기, 화장실가기 등과 같은 개인적 돌봄을 제공한다. 거주형 케어홈에서 생활하는 이용자는 정기적인 지역사회 활동을 연계받을 수 있다. 활동들은 주로 레저와 여행, 나들이, 가정에서의 사교행사, 그림, 꽃꽂이 등 취미활동, 게임, 앉아서 할 수 있는 체조, 음악듣기 등이 있다. 거주형 케어홈은 요양시설과 다르게 개별적인 공간에서 자유롭게 활동적인 생활이 가능하다. 이 주거에서는 24시간 직원이 상주하여 연중무휴로 이용자를 돌볼 수 있다.

케어홈은 민간 사업체, 비영리 자선 단체와 주택협회, 지자체가 운영할 수 있다. 최근에는 자지체 차원에서 설립한 케어홈의 수가 줄어들고 있다. 케어홈은 영국의 의료 서비스 제공자에 대한 관리체계와 동일한 기준의 관리를 받는다. 영국의 의료복지서비스 관리체계인 품질관리기구, CQC(Care Quality Comission)의 품질관리 검사를 받는다. 일부 기관은 치매, 정신건강, 신체장애를 관리하는 전문 서비스를 제공하여 이용자가 해당 기관을 선택할 수 있다. 서비스 가격은 주거나 케어홈이 있는 지역과 서비스 내용에 따라서 모두 다르게 책정되어 기준표를 마련하고 있으며 이용자가 선택할 수 있도록 홈페이지에 제공하고 있다. 가격표는 케어 서비스비용과 주거비로 구분되는데, 영국과 스코틀랜드가 평균 비용에서 100유로 정도 비싸고, 북아일랜드와 웨일즈가 비교적 싼 것으로 나타났다. 간호비용은 주당 평균 750유로이며 주거비는 주당 평균 600유로 정도로 나타난다. 케어홈 이용자 중에 약 41%에게 전액을 지자체가 지원하고 있다. 재정 지원을 받을 자격이 있는 이용자는 정부지원을 받는 이용자를 대상으로 하는 케어홈을 선택할 수 있다. 지자체는 개인별 케어플랜에 맞춰 치료를 제공하고 적절한 금액을 산정한다. 특히 치매 환자의 경우, 주거형 케어홈에서 간호를 요청하는 경우, 간호서비스로 인해서 추가의 비용을 지출하지 않아도 된다.

Ⅳ. 지원주택 입주대상자 현황 및 공급목표에 따른 공급소요

1. 장애인 분야 지원주택 대상 인구 추계

가. 지원주택 입주대상자 현황

1) 지원주택과 장애인의 범위

□서울특별시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□에서 제시한 장애인 입주자 범위는 다음과 같다.

□서울특별시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□

제3조(입주대상자 선정 및 지원)

2. ｢장애인복지법｣ 제2조제2항에 해당하는 장애인

이를 바탕으로 서울시 조례에 근거하여, 지원주택 입주자 범위를 구체화한 최근 연구(민소영 외, 2018)에 의하면, 장애인 입주자 범위는 다음과 같다.

<장애인> - 다음 중 해당하는 경우 -

• ｢발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률｣ 제2조1항에 해당되는 자

㉠ 지적장애인: 정신발육이 항구적으로 지체되어 지적 능력의 발달이 불충분하거나 불완전하여 자신의 일을 처리하는 것과 사회생활에 적응하는 것이 상당히 곤란한 사람

㉡ 자폐성장애인: 소아기 자폐증, 비전형적 자폐증에 따른 언어･신체표현･자기조절･사회적응 기능 및 능력의 장애로 인하여 일상생활이나 사회생활에 상당한 제약을 받아 다른 사람의 도움이 필요한 사람

㉢ 그 밖에 통상적인 발달이 나타나지 아니하거나 크게 지연되어 일상생활이나 사회생활에 상당한 제약을 받는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람

- 그 밖에 ｢장애인복지법｣ 제2조제2항에 해당하는 장애인으로서, 독립적으로 거주하고 싶으나 활동지원서비스만으로는 일상생활에 제약이 있어 지원서비스가 필요한 사람

- 중복장애에서 우선장애(주장애)가 발달장애가 아니더라도 지원가능
(정신상태나 지원서비스 필요도에 대한 의사 소견서와 관련 실무자 의견서에 기반)

위 기준에 의하면 지원주택이 필요한 대상자는 ①지적능력 및 사회적응 능력에 상당한 제한이 있는 발달장애인으로, 주거유지 서비스와 주거지가 없어 ②시설에 거주하거나 ③지역사회에서 자립생활을 영위하기 어려운 사람임을 알 수 있다.

2017년 장애인실태조사 보고에 의하면 전국의 장애인구는 2,668천명으로 추정되며, 2014년 2,727천명에 비해 감소하였다. 이중 재가 장애인은 2,580천명이며, 시설에 거주하고 있는 장애인은 88천명이다. 장애인 출현율은 인구 100명당 5.21명으로 2011년 5.61%, 2014년 5.59%, 2017년 5.39%로 나타나 지속적인 감소추세를 보이고 있다. 이처럼 출현율이 감소한 가장 큰 이유는 인구증가폭보다 장애인 증가율이 낮기 때문인데, 이는 의료기술의 발달로 질환이나 사고와 같은 장애의 후천적 원인 발병 감소에 따른 것으로 분석되고 있다.

<표4-1> 전국 장애인 추정수

김성희 외(2017). 『2017년 장애인실태조사』, p121, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: 명, %)

구 분		재가장애인	시설장애인	전체
2017년	장애인수	2,580,340	88,071	2,668,411
	출현율	5.21	-	5.39
2014년	장애인수	2,646,064	80,846	2,726,910
	출현율	5.43	-	5.59
2011년	장애인수	2,611,126	72,351	2,683,477
	출현율	5.47	-	5.61
2005년	장애인수	2,101,057	47,629	2,148,686
	출현율	4.50	-	4.59

전국 장애인구를 보면 전체 장애인 중 지체장애인이 1,278,368명으로 가장 많고 등록율도 99.1%로 가장 높다. 발달장애인은 전체 장애인인구의 10.2%인 247,189명(지적장애 223,228명+자폐성장애 23,961명)이다. 장애유형 중 증가 추세를 보이는 장애유형은 지적장애인과 자폐성 장애인이며, 반면 지체장애인은 감소 추세를 보이고 있다, 장애 등록율도 2014년 91.7%에서 2017년 94.1%로 전체적으로 높아졌으며 지적장애인 86.1%에서 87.5%로, 자폐성 장애인 91.3%에서 95.4%로 발달장애인의 등록율도 상승 추세를 보이고 있다.

<표4-2> 전국 장애인 추정수 및 장애등록율 변화추이

김성희 외(2017). 『2017년 장애인실태조사』, p6, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: 명, %)

구 분	2014년			2017년
	등록장애인수	추정수	등록율	등록장애인수	추정수	등록율
계	2,501,112	2,726,910	91.7	2,511,051	2,668,411	94.1
지체장애	1,309,285	1,353,753	96.7	1,267,174	1,278,368	99.1
뇌병변장애	253,493	308,100	82.3	250,456	306,855	81.6
시각장애	253,095	278,172	91.0	252,794	266,823	94.7
청각장애	255,399	281,983	90.6	271,843	288,251	94.3
언어장애	17,830	21,700	82.2	19,409	21,087	92.0
지적장애	178,866	207,703	86.1	195,283	223,228	87.5
자폐성장애	18,133	19,868	91.3	22,853	23,961	95.4
정신장애	95,675	117,428	81.5	100,069	116,079	86.2
신장장애	66,551	72,132	92.3	78,750	83,906	93.9
심장장애	6,928	8,499	81.5	5,507	6,217	88.6
호흡기장애	13,150	16,055	81.9	11,831	14,111	83.8
간장애	9,194	11,842	77.6	11,042	11,045	100
안면장애	2,696	3,019	89.3	2,680	3,180	84.3
장루･요루장애	13,546	16,815	80.6	14,404	15,707	91.7
뇌전증장애	7,271	9,841	73.9	6,956	9,592	72.5

장애인구의 연령별 분포를 살펴보면 전체적으로 연령이 높아짐에 따라 장애 출현율이 증가하고 있으며, 전체 장애인의 74.4%가 65세 이상이며, 20~24세는 35%인 1,276,679명이다. 시설 장애인의 구성비 또한 65세 이상이 50%로 가장 많고, 20~64세 44.6%, 0~19세가 5.6%를 차지하고 있다. 이는 인구 고령화에 따라 65세 이상 노년층 장애인구도 지속적으로 증가하고 있는 것을 보여준다.

<표4-3> 성별, 연령별 재가장애인 출현율

김성희 외(2017). 『2017년 장애인실태조사』, p123, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: 명, %)

구 분	남 자			여 자			전 체
	추정수	구성비	출현율	추정수	구성비	출현율	추정수	구성비	출현율
계	1,477,193	100	6.0	1,103,146	100	4.4	2,580,339	100	5.2
0~19세	62,081	4.3	4.6	38,283	3.5	3.1	100,364	3.9	3.9
20~64세	843,806	57.1	46	432,873	39.2	23.9	1,276,679	49.7	35
65세 이상	571,306	38.7	86.1	631,990	57.2	66.5	1,203,296	46.7	74.4

<표4-4> 성별, 연령별 시설장애인 구성비

김성희 외(2017). 『2017년 장애인실태조사』, p124, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: 명, %)

구 분	남 자		여 자		전 체
	추정수	구성비	추정수	구성비	추정수	구성비
계	39,655	100	48,416	100	88,071	100
0~19세	2,948	7.5	1,971	4.0	4,919	5.6
20~64세	23,387	59	15,747	32.5	39,134	44.6
65세 이상	13,320	33.6	30,698	63.3	44,018	50

2) 거주시설 입소자 현황과 탈시설화 현황

2017년 12월 말 기준으로 장애인거주시설의 시설 수는 총 1,517개소로 장애 거주시설의 소규모화와 공동생활가정 등의 거주시설을 제한하는 정책에도 불구하고 2012년 이후 계속 증가한 것으로 나타나고 있다. 2011년 단기거주시설과 공동생활가정이 장애인 거주시설 유형으로 추가되었지만 단기적 탈시설 대상에서 제외하고 보더라도 장애인거주시설의 시설 수는 2012년 553개소에서 2017년 618개소로 총 65개소가 증가하였다.

장애인 거주시설에 입소한 장애인 수는 30,693명으로 2012년 30,640명 대비 크게 감소하지는 않았으나, 단기 및 공동생활가정을 제외한 거주시설의 현황을 보면 2012년 26,442명에서 2017년 26,055명으로 총 387명이 감소하는 추세를 보이고 있다.

<표4-5> 연도별 장애인거주시설의 총 시설 수 및 인원현황

서해정 외(2018), 『장애인거주시설 소규모화 실태 및 정책방안 연구』, p48, 한국장애인개발원

(단위: 명, 개소)

구 분		2012년	2013년	2014년	2015년	2016년	2017년
전체 거주시설	인원수	30,640	31,152	31,406	31,222	30,980	30,693
	시설수	1,348	1,397	1,457	1,484	1,505	1,517
단기 및 공동생활가정 제외한 거주시설	인원수	26,442	26,954	26,802	26,775	26,461	26,055
	시설수	553	581	607	626	623	618

지원주택의 주요 입주대상인 발달장애인 입소하여 있는 지적장애인 거주시설의 소규모화 정책 이후 변화 추이를 살펴보았다. 50인 이상 시설에서는 감소하는 추세를 보이고 있으며, 특히 150인 이상 199인 이하 시설에서 70.9%로 대폭 감소하였다. 반면, 30인 이하 소규모 거주시설은 30.7% 증가한 것으로 나타났다. 이는 소규모화 정책이후 시설 입소자들이 지역사회로의 전환보다는 소규모 시설로의 이전되어 거주하고 있음을 보여준다.

<표4-6> 지적장애인 거주시설 수 및 인원현황

서해정 외(2018), 『장애인거주시설 소규모화 실태 및 정책방안 연구』, p53, 한국장애인개발원

(단위: 명, %)

규 모	증·감율	감소 인원	시설수	2012년		2017년
				인원수	시설수	인원수	시설수
200인 이상	7.7	-20	0	261	1	241	1
150인 이상 ~ 199인 이하	70.9	-825	-5	1,164	7	339	2
100인 이상 ~ 149인 이하	3.8	-65	-1	1,707	14	1,642	13
50인 이상 ~ 99인 이하	8	-285	-2	3,541	52	3,256	50
31인 이상 ~ 49인 이하	5.9(+)	129	3	2,075	53	2,204	56
0인 이상 ~ 30인 이하	30.7(+)	1,326	43	3,000	148	4,326	191
계	2.17(+)	260	38	11748	275	12008	313

정부의 탈시설 정책은 시설장애인이 탈시설 하는 과정을 직접 지원하는 별도의 제도는 마련되어 있지 않고, 시설장애인이 퇴소하여 지역사회에서 생활하도록 지원하기 위안 탈시설 지원 정책을 수행하고 있는 지방 자치단체가 있다. 2009년 서울시에서 처음으로 장애인전환서비스 지원센터를 설립하여 탈시설 장애인의 지원을 시작하였으며, 광주광역시는 2015년 장애인 전환지원단을 구성하여 서비스를 제공하고 있다. 2017년에는 대구광역시에서 탈시설 자립지원팀을 대구시청 장애인복지과 내에 부서를 개설하여 운영하고 있다.

<표4-7> 전국 탈시설 전담부서

강정배 외(2018), 『서울시 장애인 탈시설 종단연구』,  p29, 한국장애인개발원

시 도	설치년도	탈시설지원기관
서울시	2009년	장애인전환서비스지원센터 (서울시복지재단 위탁 운영)
광주시	2015년	장애인전환지원단 구성 (광주복지재단 자립생활전환지원팀 자체 운영)
대구시	2017년	탈시설 자립지원팀 설치 (장애인복지과 내 설치)

서울시에서는 ｢장애인희망서울종합계획｣(2012. 5)에서 지역사회 내 자립지원과 주거생활 보장을 자립기반구축 목표 달성을 위한 과제로 제시하였고, 서울시 제1차 인권기본계획(2013~2016)에서 장애인 탈시설 정책으로의 전환을 중점추진과제로 제시하고 탈시설 희망자에게 단계별 주거 및 자립생활지원체계 강화를 발표하였다.

서울시 인권정책을 통해 제1차 장애인거주시설 탈시설화 계획(2013~2017)이 시행되었고, 그 결과 5년간 604명(목표 600)명이 탈시설화 하였다. 전국 최초 선도적 탈시설 정책 추진으로 정부차원의 탈시설 정책 추진 견인 및 타 지자체에 사업 확산 등 거주시설 장애인 인권증진에 기여한 성과가 있는 것으로 보고되었다. 1차 탈시설화 계획에 근거하여 2013년부터 2017년까지 604명의 장애인이 지역사회로 이주하였다.

<표4-8> 서울시 1차 탈시설 목표인원 추진성과

서울시 복지정책과, 제2차 장애인거주시설 탈시설화 추진계획(2017. 12), p4

(단위: 명, %)

구 분	목 표						실 적						달성률
	계	2013	2014	2015	2016	2017	계	2013	2014	2015	2016	2017
계	600	67	103	134	145	151	604	67	110	154	160	113	100.6
자립생활 체험홈	230	-	38	64	64	64	286	-	43	85	83	75	124.3
자립생활 주택	171	43	25	25	36	42	151	43	21	25	42	20	88
공동생활 가정	84	4	20	20	20	20	63	4	16	14	20	9	75
개인독립 가정	115	20	20	25	25	25	104	20	30	30	15	9	90.4

시설거주 장애인의 탈시설 관련 욕구를 살펴보면, 시설거주 장애인의 50%이상(  44.1~57.5%)이 지역사회자립을 희망한 것으로 보고되고 있다. 탈시설을 희망하는 이유는 일상생활에서 좀 더 자유롭게 살고 싶고, 단체생활이 아닌 개인생활을 보장 받고 싶어서라고 응답했다. 이는 시설 생활의 규칙으로부터 자유와 자신의 선택과 결정권을 보장받고자 하는 욕구의 표현이다.

<표4-9> 장애인 탈시설 조사 선행연구

강정배 외(2018), □서울시 장애인 탈시설 종단연구□,  pp32-33, 한국장애인개발원

지역	연구명	연도	수행기관	조사결과
전국	시설거주인 거주 현황 및 자립생활 욕구 실태조사	2012	국가인권위원회	◦ 탈시설 욕구 - 시설거주 장애인 561명 중 57.5% 자립희망 (비희망 34.5%, 무응답 8.0%) - 주거 및 서비스 지원시 62.1% 자립희망 - 자립생활의 어려움을 설명한 후에도 53.4% 자립희망
				◦ 탈시설을 희망하는 이유 - 외출, 식사, 취침 등 일상생활에서 좀 더 자유롭게 살고 싶어서(24.9%), 단체생활이 아닌 개인생활을 보장받기 위해서(22.7%), 새로운 곳에서 살아보고 싶어서(17.8%)순임
서울	탈시설화 정책 및 주거환경 지원 학술 연구	2009	서울시정개발원	◦ 탈시설 욕구 - 시설거주 장애인 중 57% 자립희망 - 주거 및 서비스 지원시 70.3% 자립희망
	중증장애인 자립생활지원 마스터플랜 수립 연구	2011	서울시 복지재단	◦ 탈시설 욕구 - 시설거주 장애인 229명 중 44.1% 자립희망 (비희망 55.5%, 무응답 0.4%)
				◦ 탈시설시 필요한 사항 - 생활비 보조(71명), 살집(59명), 일자리(57명), 퇴소시 자립생활지원금 지원(47명), 활동보조인, 간병인, 가사도움(41명) 순임
				◦ 탈시설 과정 중 어려움 - 탈시설 한 재가장애인 81명 중 40.7%가 주거문제에 어려움을 겪고 있다고 응답, 다음으로 25.96%는 활동보조서비스 제공 미확보를 어려움으로 응답

시설거주 장애인의 입소 결정 주체를 보면 본인 스스로 결정해서 입소한 경우는 21.5% 이다. 현재 이용하고 있는 시설 이용 결정을 누가 했는지에 대한 조사 결과, ‘나는 이용하고 싶지 않았으나 가족 등 주변사람들의 강력한 권유로 이용하게 되었다’ 28.57%, ‘나의 동의없이 강제적으로 시설을 이용하게 되었다’ 25%, ‘내 스스로가 시설을 이용하기로 결정했다’ 21.43%, ‘내가 결정하기는 했으나 실질적으로는 가족 등 주변 사람들의 설득과 권유로 이용하게 되었다’ 14.29%, ‘모르겠다’ 10.7% 순으로 나타났다.

조한진 외(2012), □시설거주 장애인의 자립생활 욕구조사□, p105, 국가인권위원회

<표4-10> 장애유형별 시설 이용 결정

조한진 외(2012), □시설거주 장애인의 자립생활 욕구조사□, p105, 국가인권위원회

(단위: 명, %)

질문내용	빈도	%	지적	기타	중복	계
나의 동의없이 강제적으로 시설 이용	7	25	85.71	14.29	0	100
나는 이용하고 싶지 않았으나 가족 등 주변사람들의 강력한 권유로 이용	8	28.57	66.67	16.67	16.67	100
내가 결정하기는 했으나 실질적으로는 가족 등 주변사람들의 설득과 권유로 이용	4	14.29	50	0	50	100
내 스스로가 시설을 이용하기로 결정	6	21.43	16.67	83.33	0	100
잘 모르겠다	3	10.71	100	0	0	100
계	28	100	61.54	26.92	11.54	100

국가인권위원회(2012) 조사에서 시설 퇴소 후 지역사회 자립을 위하여 필요한 것에 대한 조사를 한 결과 집, 생활비, 활동보조 순으로 응답하였다. 이는 서울시(김경혜 외, 2009), 부산시(부산복지개발원, 2009), 광주시(광주광역시, 2010), 대구시(대구경북연구원, 2012)의 연구에서도 유사한 결과를 보여준 것이다. 탈시설과 관련하여 집, 생활비, 활동보조가 지역사회 자립에 가장 중요한 지원조건임을 알 수 있다.

조한진 외(2012), □시설거주 장애인의 자립생활 욕구조사□, p92, 국가인권위원회

탈시설화 정책이 진행되면서 장애인의 주거가 지역사회로 이동되고 있다. 탈시설은 지역사회 내에서 삶의 질 개선이 이루어질 수 있는 환경으로의 전환과 동일한 맥락에서 이루어져야 한다. 이동이나 의사소통에 상당한 어려움이 있는 거주시설의 중증장애인도 출퇴근 지원 등 오랜 훈련을 거쳐 지역사회생활을 성공적으로 수행하는 사례가 있으며, 이는 탈시설도 중요하지만, 장기적으로는 재가 장애인이 지역사회에서 시설입소를 하지 않고 살아갈 수 있는 지원이 탈시설 정책임을 시사하는 것이다. 따라서 시설 입소장애인이 시설에서 퇴소하여 자립생활을 하는 것은 물론이고, 기존 시설의 거주환경을 자립생활에 도움이 되는 방향으로 전환하는 것도 탈시설 개념으로 볼 수 있다(한국장애인개발원, 2018). 그러므로 거주시설 장애인의 탈시설은 주택의  제공과 더불어 지역사회 내 지원이 고려되어야 한다. 지역사회 정착을 어떻게 지원하느냐에 따라 탈시설 후 자립의 성공여부가 결정되기 때문에 주거 뿐 아니라 서비스 지원이 함께 제공되는 것이 더욱 중요하다.

3) 지역거주 장애인의 주거실태와 주거욕구

장애인의 경제 상태를 살펴보기 위해 국민기초생활보장 수급자 여부 및 형태를 보면, 장애인가구의 15%는 국민기초생활보장 생계급여 수급자인 것으로 나타났으며, 수급 비율이 가장 높은 장애인은 정신장애인(54.7%), 뇌전증 장애인(34.5%), 지적장애인(30.4%) 순으로 나타났다. 반변에 자폐성 장애는 생계급여 수급 가구 비율이 6.5%로 비율이 낮았다. 의료급여를 수급하는 장애인가구의 비율은 16.2%로 생계급여 수급 비율보다 약간 더 높으며, 주거급여 수급율은 전체장애인의 14.4%로 생계급여 수급율 보다 약간 낮게 나타났다.

또한 월평균 장애인가구 수입액의 분포를 보면, 99만원 미만이 19.7%로 가장 많았고, 200만원 미만인 장애인 가구 비율이 49.1%로 나타났다. 200만원 미만인 지적장애인 가구 비율은 38.3%로 저소득 비율이 높게 나타났다. 반면 자폐성 장애인 가구는 500만원 이상인 비율이 34.1%로 다른 장애유형에 비해 고소득가구 비율이 높았다.

월평균 장애인 개인의 수입액 분포를 보면 50만원 미만이 전체의 36.8%로 1/3을 넘는 것으로 조사되었다. 또한 50~99만원도 28.2%로 수입액이 100만원 미만인 장애인이 전체 2/3에 가까운 것으로 나타났다. 1개월 평균 장애인 개인 수입액의 평균을 보면 전체는 108.2만원이며, 장애유형별로 간장애가 207만원으로 가장 높았다. 반면에 가구 수입에서 409.4만원으로 가장 높게 나타난 자폐성장애인의 개인 수입액 평균이 12.9만원으로 가장 낮게 나타나 경제적으로 가족에 의존되어 있음을 보여준다. 자폐성 장애 다음으로 지적장애 45.4만원, 뇌전증 장애 49.2만원, 정신장애 53.9만원 순으로 다른 장애유형에 비해 상당히 낮은 수준으로 나타났다.

<표4-11> 장애인의 국민기초생활보장 수급 여부 및 형태

김성희 외(2017). □2017년 장애인실태조사□, pp461-463, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: %)

구분	생계급여		의료급여		주거급여		교육급여
	수급	비수급	수급	비수급	수급	비수급	수급	비수급
지체장애	9.6	90.4	10.4	89.6	9.2	90.8	0.8	99.2
뇌병변장애	20.4	79.6	21.3	78.7	19.5	80.5	1.1	98.9
시각장애	11.6	88.4	12.3	87.7	10.7	89.3	1.5	98.5
청각장애	9.2	90.8	10.6	89.4	8.4	91.6	0.8	99.2
언어장애	26.9	73.1	29.3	70.7	28.8	71.2	4.2	95.8
지적장애	30.4	69.6	32.1	67.9	29.4	70.6	5.4	94.6
자폐성장애	6.5	93.5	6.5	93.5	6.5	93.5	2.7	97.3
정신장애	54.7	45.3	19.3	80.7	53.8	46.2	1.9	98.1
신장장애	19.3	80.7	24.1	75.9	19.3	80.7	0.5	99.5
심장장애	17.6	82.4	22.9	77.1	17.6	82.4	-	100
호흡기장애	16.9	83.1	17.3	82.7	16.4	83.6	7.2	92.8
간장애	15.1	84.9	16.8	83.2	15.1	84.9	7.6	92.4
안면장애	14.9	85.1	16.7	83.3	14.9	85.1	8.7	91.3
장루･요루장애	12.4	87.6	14.4	85.6	12.4	87.6	1.2	98.8
뇌전증장애	34.5	65.5	37.3	62.7	34.5	65.5	2.8	97.2
전쳬	15	85	16.2	83.8	14.4	85.6	1.4	98.6

<표4-12> 장애인가구 월평균 수입액

김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p464, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: %, 만원)

구분	50 만원 미만	50~ 99 만원	100~149 만원	150~199 만원	200~249 만원	250~299 만원	300~349 만원	350~399 만원	400~499 만원	500 만원 이상	계	전국 추정수	평균
지체 장애	3.1	19.8	14	11.5	9.4	7.2	9	5.7	8.6	11.7	100	1,261,555	255.3
뇌병변 장애	2.6	21	15.5	13.7	10.5	7.6	7.3	4.5	7.3	10.1	100	286,600	239.7
시각 장애	3.2	20.8	15.2	11.8	9	9.9	6.2	4.5	6.6	13	100	262,381	247.8
청각 장애	3.8	26.2	14.6	12.4	9.6	5.4	6.9	5.2	5.7	10.2	100	282,255	225.5
언어 장애	2.2	25.1	13.5	7.2	2.6	9.1	13.1	5.6	7.5	14.1	100	20,700	261.4
지적 장애	0.8	10.3	12.9	14.3	10.3	7.3	12.2	5.4	11	15.4	100	197,182	307.5
자폐성 장애	-	3.2	3.7	3.1	10.9	5.2	15.5	12.8	11.5	34.1	100	22,972	409.4
정신 장애	2.8	24.2	19.7	12.1	14.7	4.9	3.4	8.7	7.9	1.4	100	103,628	197.5
신장 장애	2	12.8	14.7	12.3	13.3	9.4	7.6	7.4	5.9	14.6	100	83,583	269
심장 장애	0.7	7.5	29.8	4.6	19.5	4.2	7	2.1	11.8	12.8	100	6,174	277.4
호흡기 장애	1.2	21.7	23.2	11.6	14.3	5.9	9.6	1.8	-	10.7	100	14,033	231.2
간 장애	-	5.5	15.8	9.2	10.9	5.5	9.5	1.9	9.8	31.9	100	11,042	366.2
안면 장애	1.6	15.1	6.3	12.6	10.5	17.2	-	11.4	-	25.4	100	3,173	403
장루 요루 장애	6.8	21.3	13.9	11.9	17	9.4	4.5	1.2	5.4	8.5	100	15,542	212.3
뇌전증 장애	7.5	13.5	7.4	14.1	11.1	15.9	5.3	6.6	2.8	15.8	100	9,520	270
전체	2.9	19.7	14.5	12	10	7.4	8.3	5.5	7.9	11.8	100	2,580,340	253.5

<표4-13> 장애인 개인 월평균 수입액

김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p465, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: 명, %, 만원)

구분	50 만원 미만	50~ 99 만원	100~149 만원	150~199 만원	200~249 만원	250~299 만원	300~349 만원	350~399 만원	400~499 만원	500 만원 이상	계	전국 추정수	평균
지체장애	30.4	25.1	11.3	8.6	7.7	4.2	4.7	1.6	3.4	3	100	1,261,555	132
뇌병변 장애	45.7	33.7	8.6	3.5	2.9	2.6	1.3	0.4	0.7	0.6	100	286,600	75.4
시각장애	31.3	25.4	12.8	7.9	6.8	5.7	2.8	1.6	2.7	3	100	262,381	127.5
청각장애	34.5	35.5	11.1	6.5	5	2.4	2.6	0.7	1.2	0.4	100	282,255	92
언어장애	51.8	24.1	7.5	4.6	2.8	4.3	1.9	-	2.9	-	100	20,700	73.8
지적장애	60.6	28.9	6.4	2.7	0.9	0.3	0.2	-	-	-	100	197,182	45.4
자폐성 장애	91.9	6.7	1.3	-	-	-	-	-	-	-	100	22,972	12.9
정신장애	47.5	41.9	6.1	3.3	1.2	-	-	-	-	-	100	103,628	53.9
신장장애	39.9	31	10.4	4.4	3.5	0.9	2.2	3.4	1.4	2.8	100	83,583	100.2
심장장애	30	31.7	15.5	0.8	10.4	4.2	2.1	-	-	5.4	100	6,174	115.6
호흡기 장애	32.4	26.4	22.9	7.2	1.5	2.3	-	1.8	4.6	0.9	100	14,033	107.4
간장애	34	11.8	7.6	5.4	5.6	5.2	5.6	3.2	5.1	16.5	100	11,042	207.1
안면장애	14	25.4	17.6	36.8	-	-	-	-	6.2	-	100	3,173	131.8
장루요루 장애	44.1	24.6	11.5	-	8.7	0.4	5.1	3.6	2	-	100	15,542	98.8
뇌전증 장애	56.9	26.3	11.2	2.8	-	-	2.8	-	-	-	100	9520	49.2
전체	36.8	28.2	10.5	6.7	5.7	3.3	3.2	1.2	2.3	2.1	100	2,580,340	108.2

2015년 장애인주거실태조사 보고서에 의하면 장애인 가구는 일반 가구에 비해 소득수준이 낮고 생활비 부담이 큰 것으로 조사되었다. 장애인 가구의 평균 소득이 183.5만원으로 일반가구 평균소득 280.7만원 보다 상당히 낮은 수준으로 나타났다. 장애인 가구의 평균 생활비는 136.1만원이고 주거관리비는 17.4만원으로 주거관리비가 차지하는 비중이 9.5%로 일반 가구 7.3%에 비해 높은 수준이다. 지역별로는 수도권〉광역시〉도 지역 순으로 주거관리비 비율이 높은 것으로 나타났다.

<표4-14> 장애인가구 가계수지

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p55, 국토교통부

(단위: 만원, %)

구분		월소득(A)	월평균 생활비(B)	B/A	월평균 주거관리비(C)	C/A
일반가구	2008년	239.4	142.4	59.5	21.2	8.9
	2014년	280.7	175.3	62.5	20.4	7.3
장애인가구	2009년	147	105.4	71.7	19.3	13.1
	2015년	183.5	136.1	74.2	17.4	9.5

장애인가구의 주거환경을 살펴보면 점유형태에서 자가비율(58.5%)은 일반가구의 자가비율(53.6%)보다 다소 높다. 자가의 비율은 가구주 연령이 높을수록 높아지는 경향이 나타나는데, 장애인가구의 자가비율이 일반가구에 비해 높은 이유는 장애인가구의 노인가구 비율이 높은데서 찾을 수 있다. 장애인가구의 무상(7.7%) 비율은 일반가구(2.8%) 보다 높게 나타났다.

<표4-15> 장애인가구 주택 점유형태 분포

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p60, 국토교통부

(단위:  %)

구분		자가	전세	보증금 있는 월세	보증금 없는 월세	사글세 또는 연세	무상	계
일반가구	2014년	53.6	19.6	21.8	1.4	0.7	2.8	100
장애인가구	2009년	59.5	12.8	16.2	2.2	0.9	8.5	100
	2015년	58.5	11.0	20.2	1.9	0.8	7.7	100

2015년 임차 및 무상가구인 장애인가구의 평균 무주택 기간은 18.7년으로 2009년 장애인가구 19.4년보다 감소하였으나 일반가구 10.5년에 배해 매우 길게 나타났다. 또한 임대료 및 대출금 상환 부담 정도에서 장애인가구의 41.5%가 매우 많은 부담을 느끼는 것으로 나타났다. 이는 2014년 일반가구 중 29.8%가 임대료 및 대출금 상환이 매우 부담된다고 응답한 것에 비해 높은 수치이다. 장애인가구는 일반가구에 비해 무주택 기간도 길고, 임대료 및 대출금 상환에 대한 부담도 매우 높은 주거취약 계층임을 알 수 있다.

<표4-16> 일반가구, 장애인가구 무주택 기간

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p95, 국토교통부

(단위:  %, 년)

구분		3년 미만	3~5년 미만	5~10년 미만	10년 이상	계	평균 무주택기간
일반가구	2014년	30.1	12.0	17.2	40.9	100	10.5
장애인가구	2009년	6.6	6.0	16.2	71.2	100	19.4
	2015년	9.8	5.8	15.2	69.3	100	18.7

<표4-17> 일반가구, 장애인가구 임대료 및 대출금 상환 부담정도

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p105, 국토교통부

(단위:  %)

구분		매우 부담됨	조금 부담됨	별로 부담되지 않음	전혀 부담되지 않음	해당 없음	계
일반가구	2014년	29.8	41.9	14.7	3.4	10.2	100
장애인가구	2015년	41.5	28.7	6.4	1.1	22.3	100

임대주택 유형을 보면 장애인가구는 일반가구에 비해 임차로 거주하는 저소득층이 약 2배 정도 많으며, 소득이 낮을수록 공공임대주택에 거주하는 비율이 높다. 장애인가구는 일반가구에 비해 공공임대 거주비율이 높은 것으로 나타났다. 장애인가구의 공공임대 거주비율이 높은 것은 공공임대주택 입주우선권 등 장애인을 위한 주거지원 정책 때문이며, 특히 장애인 임차자구의 장기공공임대 거주비율은 28.5%로 상당히 높다.

임차가구 중 저소득층 비율: 일반가구(2014) 39.5%, 장애인가구(2015) 79.9%

최저주거기준 미달 가구의 비율도 일반가구보다 높은 비율을 나타나 장애인 가구는 국가나 지자체의 주거지원에 대한 수요가 높은 계층임을 보여주었다.

<표4-18> 일반가구, 장애인가구 임대주택유형 분포

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p60, 국토교통부

(단위: %)

구분		민간임대 (일반 셋집)	장기공공임대 (10년 초과)	단기공공임대 (10년 이하)	기타	계
일반가구	2014년	85.8	9.9	1.9	2.4	100
장애인가구	2015년	62.9	28.5	5.3	3.3	100

<표4-19> 일반가구, 장애인가구 최저기준 미달가구 분포

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p75, 국토교통부

(단위: %)

구분		최저주거기준미달	면적기준 미달	시설기준 미달	침실기준 미달
일반가구	2008년	12.7	5.3	7.9	1.0
	2014년	5.4	2.8	2.9	0.5
장애인가구	2009년	22.9	9.9	15.7	2.1
	2015년	8.6	3.6	5.8	0.5

지역사회 자립과 관련된 자립희망여부에 대한 조사 결과에서 현재 가구주나 가구주의 배우자가 아닌 장애인 중 자립을 희망하는 장애인은 12.2%로 낮은 비율로 나타났다. 이는 새로운 환경에 대한 두려움과 자립했을 때 물리적, 경제적 어려움과 일상생활에 대한 지원에 대한 우려 등 복합적 이유 때문으로 판단된다.

<표4-20> 장애인 자립 희망 여부

김혜승 외(2015), □2015 주거실태조사: 장애인□, p168, 국토교통부

(단위: %)

구분		자립을 희망함	자립을 희망하지 않음	현재 독립적으로 살고 있음	계
장애인가구	2009년	10.8	85.8	3.4	100
	2015년	12.2	83.7	4.1	100

4) 발달장애인의 주거욕구

장애인의 주거는 최대한 지역사회 안에서 자신의 집에서 살아갈 수 있도록 지원하는 것을 전제로 하지만 돌봄이나 지원 없이 독립적으로 생활하기 어려운 장애인의 경우 지역사회에서 삶을 유지하기 어렵다. 발달장애인이 혼자서 지역사회에서 살 수 있는가? 대부분 무엇인가 다를 것이라 생각하기도 하고, 혹은 어렵다고 믿는 경우도 있다. 발달장애인의 자립이 과연 가능한가? 이에 대해서도 지체장애인 등 다른 유형과 다른 지원요소가 필요함을 인정하고 있을 뿐 합의된 자립의 개념을 도출하고 있지는 못하다. 그 동안 장애인의 자립은 지체장애인 중심으로 전개되어 왔고, 자립생활 관련 지원은 지체장애인을 중심으로 전개되어 지역사회에서의 물리적 장벽 제거, 활동보조인 연결, 보조기구 활용 등으로 지원되었다. 장애인의 자기결정과 선택에 의한 주도적 삶이 강조되고 있지만, 의사결정과 표현에 지원을 받아야 하는 발달장애인은 자립생활 논의에서 배제되었다. 하지만 최근 탈시설화가 가속화 되면서 거주시설에서 퇴소한 발달장애인의 지역사회 자립을 위한 지원에 대한 관심이 나타나고 있다. 탈시설을 하고 보니 주택과 지역사회에서 발달장애인이 어떻게 살아가야 할지에 대해 좀 더 관심을 가지게 된 것이다.

다른 유형의 장애에 비해 상대적으로 발달장애인의 자립 비율은 높지 않다. 2015년 장애인 주거실태조사를 재분석한 발달장애인 생활실태 분석 자료(2019)에 의하면 발달장애인 가구는 비발달장애인 가구에 비해 1인 가구 비율이 적고, 4인 이상 가구의 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타나 가족에 대한 의존이 높은 편임을 알 수 있다.

<표4-21> 전체장애인, 발달장애인 가구원수

한국보건사회연구원(2019), □발달장애인 생활실태 분석 및 통계구축방안 연구□, p55

(단위: 명, %)

구분	전체				발달장애
	1인가구	2인~3인	4인이상	소계	1인가구	2인~3인	4인이상	소계
전체 장애인수	1,672	4,478	1,855	8,005	45	284	244	573
	20.9	55.9	23.2	100	7.9	49.6	42.6	100

자립생활은 장애인이 가족이나 시설에 대한 의존에서 벗어나 주체적인 삶을 살아가는 것이다. 장애인의 자립과 선택을 보장하기 위한 것으로 장애인 스스로 어디에서 살지를 결정한다는 점에서 탈시설화와 맥을 같이한다. 장애인의 시설에서의 거주기간이 길수록, 가족으로부터 완벽한 보호를 받으면 받을수록 장애인은 일상적인 선택으로부터 소외되고, 사회적 관계 맺기에서 배제되는 일들이 발생한다. 시설이나 가족에 의해 제공되는 일방적 보호는 장애인에게 안전을 제공할 수는 있지만 장애인이 위험에 처할 권리, 또는 실패할 권리, 위험과 실패를 통해 자신의 자립성을 키울 기회를 갖고, 삶의 기회와 방식을 스스로 선택할 권리를 박탈한다(김경미, 2009). 일상생활에서 소외와 고립, 사회적 관계 맺기에서의 배체는 장애인이 그저 주어진 삶을 살게 할 뿐이며, 스스로 결정할 것이 없는 보호의 대상이 될 뿐 자신의 삶의 주체가 아니다.

2017년 장애인실태조사 결과에 의하면 일상생활에서 남의 도움 필요로 하는 장애인은 자폐성장애인(60.3%), 뇌병변장애인(44.4%), 지적장애인(37.3%) 순으로 나타났다. 장애인의 일상생활을 주로 도와주는 사람은 배우자 39.4%, 부모 21.1%, 자녀 16.6%, 활동보조인, 요양보호사 등 전문원조자 13.9%이다. 활동보조인 등 공적 지원 인력으로 가장 많은 도움을 받는 장애유형은 시각장애, 뇌병변장애, 신장장애, 지체장애 등 제도적 지원을 받는 장애인의 비율이 높게 나타났다. 활동지원서비스 등 공적 지원이 제도화 되면서 가족 이외에 전문 지원을 받는 장애인이 늘고 있지만 여전히 가족 부양 부담이 매우 높은 현실이다.

<표4-22> 장애유형별 일상생활 도움 필요 정도

김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p286, 보건복지부·한국보건사회연구원

(단위: %. 명)

구분	혼자서 스스로	대부분 혼자서	일부도움 필요	대부분 필요	거의 남의 도움 필요	계	전국추정수
지체장애	58.3	20.5	14.4	4.4	2.4	100	1,261,555
뇌병변장애	13.4	13.5	28.8	21	23.4	100	286,600
시각장애	64	12.6	12.8	8.1	2.6	100	262,381
청각장애	45.8	28	19.3	4.7	2.2	100	282,255
언어장애	28.2	32.4	23.4	16	-	100	20,700
지적장애	9.5	11.5	41.6	26.1	11.2	100	197,182
자폐성장애	2.9	11.1	25.7	35	25.3	100	22,972
정신장애	40.1	18.4	29.9	9	2.6	100	103,628
신장장애	49.4	21.2	22.2	5.5	1.7	100	83,583
심장장애	56.5	25.9	17.5	-	-	100	6,174
호흡기장애	29.2	26	36.3	8.1	0.4	100	14,033
간장애	84.6	12.1	1.6	-	1.7	100	11,042
안면장애	84.2	14.2	1.7	-	-	100	3,173
장루요루장애	29.7	52.4	16.1	0.9	0.8	100	15,542
뇌전증장애	62.8	12.4	15.1	9.7	-	100	9,520
전체	46.9	19.2	19.5	8.9	5.5	100	2,580,340

성인 발달장애인의 주택소유와 관련해서도 신체외부장애인의 경우 장애당사자가 계약 주체인 경우가 52.1%이고 부모가 6.2%인데 비해 성인 발달장애인의 경우 부모가 56.5%, 장애 당사자 14.5%, 형제자매 13%로 나타났다. 이는 우리사회에서 장애특성상 법리적 해석이나 자기결정이 어려운 발달장애인이 다른 유형의 장애인에 비해 본인의 주거와 관련된 법적 권리를 직접 행사하는데 현실적 한계가 있음을 보여준다(김미옥 외, 2017).

주거와 주거지원은 발달장애인의 자립에 있어 매우 중요하다. 주거공간의 독립성을 보장하고, 지원서비스를 발달장애인의 욕구와 특성에 따라 지원의 강도와 서비스를 개별화하는 것이 자립생활의 취지에 부합하는 것이다. 즉 주거지원서비스는 활동지원서비스 등 기존의 사회서비스 활용으로 충족되기 어렵다. 발달장애인의 경우 지적능력의 제한으로 사회적응이나 의사소통의 제한과 대인관계가 어려운 특성을 가지고 있다. 판단력 부족과 정보의 이해 수준이 낮고, 원만한 대인관계를 위한 지원이 필요하다. 발달장애인의 특성을 반영한 지원이 이루어져야 한다.

또한 활동지원서비스를 비롯한 개인의 선택권에 기반 한 지원이 제도화 되면서 지역사회에서 독립적 생활을 하고자 하는 장애인의 요구가 많아지고 있다. 이러한 이유로 탈시설 장애인 뿐만 아니라 재가 장애인의 지역사회 내 자립을 위한 지원도 고려되어야 한다. 그동안의 발달장애인의 주거생활 지원을 위한 정책들은 시설에서 생활하는 발달장애인의 탈시설화에 초점이 맞추어져 있다. 하지만 발달장애인의 10% 정도만이 거주시설을 이용하고 있고, 나머지 90%는 가족과 함께 생활하고 있음을 감안할 때 시설거주 뿐 아니라 지역거주 장애인에 대한 주거욕구에 대한 대안이 모색되어져야 한다.

이들 발달장애인의 경우에도 자신이 살던 지역사회에서 독립적 삶을 살아가고자 하는 욕구가 표출되고 있다. 자립을 희망하는 발달장애인의 희망 자립 형태를 보면 ‘혼자 살고 싶다’가 47.1%로 비발달장애인에 비해 상대적으로 낮은 비율이다. 하지만 동료나 일상생활을 지원해주는 사람과 살고 싶다는 욕구는 비발달장애인에 비해 높게 나타났다. 발달장애인도 독립적 생활에 대한 의지가 높지만 자립을 위한 지원의 욕구를 표현한 것으로 분석된다, 희망하는 주거유형은 일반주택 90%, 공동생활가정 7.1%, 시설 2.6% 순으로 나타났다.

한국보건사회연구원(2019), □발달장애인 생활실태 분석 및 통계구축방안 연구□, pp61-63

<표4-23> 자립 시 희망하는 생활

한국보건사회연구원(2019), □발달장애인 생활실태 분석 및 통계구축방안 연구□, p61

(단위: %)

구분	전체	발달장애	비발달장애
혼자 살고 싶다	66	47.1	69.7
몇 명의 동료와 함께 살고 싶다	3.8	5.9	3.4
일상생활을 지원해주는 사람과 살고 싶다	14.2	29.4	11.2
동료와 일상생활을 지원해주는 사람과 살고 싶다	3.8	17.6	1.1
기타	12.3	0.0	14.6
계	100	100	100

발달장애인이 자립 시 겪는 가장 큰 어려움은 경제적 어려움 〉가족의 반대 〉함께 살 동거인을 찾는데 어려움 〉자립에 필요한 정보 접근의 어려움 순으로 높게 나타났다. 비발달장애인은 경제적 어려움 〉주택을 구하는 어려움 〉자립에 필요한 정보 접근의 어려움 순으로 나타나 발달장애인의 특성을 고려하여 자립 지원이 필요함을 보여주고 있다.

<표4-24> 자립 시 겪는 어려움

한국보건사회연구원(2019), □발달장애인 생활실태 분석 및 통계구축방안 연구□, p61

(단위: %)

구분	전체	발달장애	비발달장애
가족의 반대	6.7	18.8	4.5
경제적인 어려움	66.3	37.5	71.6
함께 살 동거인을 찾는데 어려움	2.9	18.8	0.0
자립에 필요한 정보접근의 어려움	7.7	12.5	6.8
계	100	100	100

자립에 필요한 지원에 대한 조사결과 발달장애와 비발달장애 모두 주택공급이 가장 높게 나타났다. 하지만, 발달장애인은 주거와 자립생활을 위해 일상생활지원 인력에 대한 욕구가 높은 반면 비발달장애인은 주거와 일자리, 생활비 등 경제적 지원에 대한 욕구가 높게 나타났다.

<표4-25> 자립 시 필요한 지원

한국보건사회연구원(2019), □발달장애인 생활실태 분석 및 통계구축방안 연구□, p62

(단위: %)

내용	전체	발달장애	비발달장애
집을 지원해주는 것	60.4	64.7	59.6
생활비 지원	5.7	0.0	6.7
일자리 지원	19.8	11.8	21.3
활동보조인, 가사도우미 등 일상생활 지원인	5.7	23.5	2.2
자립생활에 대한 정보제공 및 상담	0.9	0.0	1.1
보건의료서비스, 재활치료	2.8	0.0	3.4
사회복지기관 서비스 제공	0.0	0.0	0.0
여가, 취미, 문화생활 지원	0.0	0.0	0.0
이동, 지원을 위한 교통수단	0.0	0.0	0.0
기타	0.0	0.0	0.0
없음	4.7	0.0	5.6
계	100	100	100

이러한 점을 감안할 때 발달장애인의 주거지원 정책이 거주시설 발달장애인 중심으로 진행된다면 재가 발달장애인의 주거에 대한 욕구를 충족시키기 어려울 것이다. 따라서 주거정책의 대상을 탈시설 발달장애인 뿐 아니라 지역 내 거주하고 있는 발달장애인으로 확대하는 것이 필요하다. 성인이 된 발달장애인의 부모가 시설 이외에는 대안이 없다고 생각하는 상황이 계속되지 않아야 한다. 내가 살아왔던 지역사회에서 맺고 있던 관계를 유지하고, 필요한 지원을 받으면 살아갈 수 있는 기회가 제공되어야 한다.

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이

1) 장애인 거주시설 입소자 현황 및 추이

장애인 거주시설이란 ‘거주공간을 활용해 일반가정에서 생활하기 어려운 장애인에게 일정기간동안 거주 및 요양서비스를 제공하는 동시에 지역사회생활을 지원하는 시설’이다. 장애인거주시설은 1970년대부터 확대되기 시작했으며, 1988년 서울올림픽 행사를 위해 장애인시설을 도심 외곽으로 확장 이전하게 되면서 대규모 장애인시설이 설립되게 되었다(박경수 외, 2015). 정부는 국제적 흐름에 따라 대규모 시설을 줄이고 장애인의 지역사회 생활을 늘리기 위해 2012년 장애인복지법을 개정 시행하여 신축 장애인 거주시설의 정원을 30인 이하로 제한하게 되었다. 그러나 장애인 거주시설의 소규모화와 공동생활가정 등의 거주시설을 제한하는 정책에도 불구하고 장애인 거주시설은 계속 증가하였으며, 2009년 397개소이던 장애인 시설은 2016년 1,505개소로 3.8배의 급격하게 증가하였다. 장애인 거주시설 장애인은 2016년 기준 30,980명으로 2009년 23,243명 대비 1.3배 증가했으나, 2014년 31,406명에 비해서는 426명 감소했다. 장애인거주시설의 수는 거의 감소하고 있지 않으나 시설 장애인 수가 조금씩 감소하고 있는 것은 거주시설 소규모화 정책으로 30인 이하 시설이 늘어나고 있는 결과로 볼 수 있다(강정배 외, 2018).

서울시 등록장애 인구는 39만 명이며, 그중 0.6%인 2,414명이 거주시설에서 생활하고 있으며, 그룹홈과 단기보호시설을 포함하면 0.9%인 3천 6백 명이 시설에 입소해 있다. 2013년부터 서울시의 장애인 거주시설 탈시설화 정책이 진행되면서, 시설 거주 장애인은 2018년 45개소 2,523명이고, 2014년 이후 지속적인 감소 추세를 보이고 있고, 장애인거주시설은 입소자 수도 2016년 이후 감소 추세를 보이고 있다.

<표4-26> 서울시 장애인 시설 거주자 현황

서울시 열린데이터 광장, □장애인 생활시설 인원 현황□

(단위: 명)

연도	생활시설수	연령
		계	18세미만	18세이상
2014	44개소	2,955	550	2,405
2015	44개소	2,846	485	2,361
2016	44개소	2,791	450	2,341
2017	49개소	2,640	372	2,268
2018	45개소	2,523	350	2,173

<표4-27> 서울시 장애인 시설 거주자 입퇴소 현황

서울시 열린데이터 광장, □장애인 생활시설 입퇴소 현황□

(단위: 명)

연도	입 소 자				퇴 소 자
	계	연고자	무연고자	기타	계	연고자인도	취업	전원	사망	기타
2014	115	69	40	6	202	43	11	75	32	41
2015	89	47	35	7	190	31	14	78	34	33
2016	183	108	74	1	196	50	14	59	30	43
2017	87	22	36	29	192	43	4	69	41	35
2018	54	27	27	-	134	26	4	38	29	37

서울시에서 지원하는 장애인 거주시설 현황을 살펴보면 거주시설 49개소에 2,600명의 장애인인 거주하고 있다. 단기거주시설 42개소 464명과 공동생활가정 191개소 725명을 포함한 3,789명이 시설에서 생활하고 있는 장애인이다.

<표4-28> 서울시 장애인 거주시설 현황

서울시 장애인복지정책과 내부자료(2019. 3)

(단위: 개소)

구분	개소		인원		계
	지원	미지원	지원	미지원	개소	인원
거주시설	45	4	2,524	76	49	2,600
단기거주시설	40	2	446	18	42	464
공동생활가정	176	15	665	60	191	725
계	261	21	3,635	154	282	3,789

<표4-29> 서울시 거주시설 장애 유형별 현황

서울시 장애인복지정책과 내부자료(2019. 3)

(단위: 개소)

지체장애	시각장애	청각장애	지적장애	중증장애	영유아
2	3	1	16	25	2

<표4-30> 서울시 거주시설 입소자 현황

서울시 장애인복지정책과 내부자료(2019. 3)

(단위: 명)

구분	소계	지적 장애	자폐성	뇌병변	시청각	정신 장애	지체 장애	중복 장애	기타
계	3,603	2,117	84	412	369	17	172	429	1
거주시설	2,414	1,492	41	382	317	17	165	-	-
그룹홈	725	625	33	15	42	-	7	-	1
단기거주	464	-	10	15	10	-	-	429	-

2) 지역거주 장애인 현황 및 추이

서울시의 등록장애인 현황을 보면 2018년 현재 392,920명이다. 지체장애인이 가장 높은 비율을 차지하고 있지만 점점 감소 추세를 보이고 있으며, 발달장애는 증가 추세를 보이고 있다. 지적 장애인은 26,231명, 자폐성 장애인은 5,798명이 등록 되어 있으며, 2014년 대비 지적장애인 7.8%(1,889명), 자폐성 장애인 30%(1,332명)가 증가된 수치이다.

<표4-31> 서울시 등록장애인 현황 및 추이

국가통계포털, □시도별 등록장애인 현황□

(단위: 명)

연도	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년
계	398,908	393,245	391,027	391,753	392,920
지체	199,943	194,843	189,777	185,424	180,610
지적	24,342	24,686	25,215	25,654	26,231
자폐성	4,466	4,761	5,043	5,401	5,798
뇌병변	43,594	42,826	42,212	42,287	41,801
시청각	129,623	85,145	87,187	90,491	95,439
정신	15,728	15,943	16,139	16,326	16,365
기타	24,658	25,041	25,454	26,170	26,676

다음으로 우리나라 전체 지역거주 장애인의 경제 수준을 살펴보았다. 빈곤계층이라고 할 수 있는 국민기초생활보장 수급자 비율은 지역거주 장애인의 16.3%로서 전체 국민의 수급자 비율인 3.2%보다 무려 5.1배 높은 것으로 나타났다.

<표4-32> 장애인의 국민기초생활보장 수급 여부 및 형태

한국장애인고용공단(2018), □2018 장애인통계□, p210

(단위: %)

구분	계	비수급	수급	일반수급 생계급여	조건부수급 의료급여	의료교육 자활특례 주거급여	교육급여
2005년	100	83.4	16.6	14.4	0.8	1.4
2011년	100	83	17	16.2	0.7	0
2014년	100	83.1	16.9	16.3	0.5	0.1
2017년	100	83.7	16.3	15	16.2	14.4	1.4

장애인 가구가 경제적으로 저소득 계층임을 가구의 월평균 소득과 지출을 통해 알 수 있다. 2017년 장애인가구의 월평균 소득 평균은 242만원이며, 가구 지출 평균값은 190.8만원이다. 이는 전국 월평균 가구소득 361.7만원의 66.9% 수준이며, 장애인가구의 25.8%는 100만원 미만의 수입으로 생활하고 있는 것으로 나타났다. 또한 장애인 가구의 75.9%는 공공주택 입주자격 산정 1순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70%에 미치지 못하고 있으며, 대부분의 가구(89%)는 공공주택 입주자격 산정 2순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득 이하(3인 이하 가족 평균소득 3,401,814원)에 해당한다.

<표4-33> 장애인가구 월평균 소득 및 지출

한국장애인고용공단(2018), □2018 장애인통계□, p136

(단위: %, 만원)

구분	2011년		2014년		2017년
	소득	지출	소득	지출	소득	지출
전 체	100	100	100	100	100	100
50만원 미만	10.3	9	7.5	7.9	3.2	3.4
50~99만원	20.7	23.9	23.3	24.1	22.6	24.4
100~149만원	15.2	18	13.8	17.2	13.7	15.8
150~199만원	12.7	15.2	11.4	14.9	11.2	13.2
200~249만원	11.7	13	9.7	12.5	10	12.6
250~299만원	6.9	6.5	7.8	6.3	7.1	8
300~349만원	7.8	6.6	6.9	7.2	8.1	8.8
350~399만원	3.9	2.5	4	2.6	5.2	4.1
400~449만원	3.4	2.6	4.3	3.2	4.6	4.2
450~499만원	1.6	0.8	2.4	0.9	2.8	1.6
500만원이상	5.7	2	9	3.2	11.3	4
평균금액	198.2	161.8	223.5	170.6	242.1	190.8

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정

서울시는 제2차 장애인거주시설 탈시설화 추진계획을 통해 5년간(2018~2022) 300명을 탈시설하여 지역사회에서 살아갈 수 있도록 지원하겠다는 목표를 밝혔다. 장애인 지원주택 공급과 관련해서는 2019년 68호(시범사업 8호 + 신규 60호)를 시작으로 2022년까지 매년 70호씩 확대 운영할 계획이며, 2022년까지 장애인 지원주택 공급목표는 270호이다. 지원주택 입주대상은 지역사회에서 독립생활을 하기 위해 주거서비스 지원이 지속적으로 필요한 장애인으로 발달장애인이 우선 대상이 된다. 탈시설화 정책과 연계하여 발달장애인 중에서도 시설 퇴소자를 우선 지원할 계획이다.

그동안 장애인들은 시설에서 지역사회와 분리된 삶을 살거나, 지역사회에서 살아가더라도 대부분 가족 혹은 돌봄자에게 의존된 삶을 살아왔기 때문에 자립을 위한 주거지원의 대상에서 배제된 삶을 살아왔다. 그러나 장애인 자립생활에 대한 관심이 증대되고 탈시설화 정책이 시행됨에 다라 장애인의 주거와 관련된 정책의 필요성이 높아지고 있다. 하지만 장애인 주거와 관련된 수요추계 연구나 근거는 매우 부족한 현실이다. 그래서 본 연구에서는 장애인 지원주택 공급소요 추정을 위하여 다음의 기준을 적용하고자 한다.

◦ 지원주택 대상 장애유형

서울시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례에서는 지원주택 입주대상자 중 장애영역은 ｢장애인복지법｣제2조제2항에 해당하는 장애인으로 규정하고 있다. 본 연구에서는 자립지원이 필요한 장애인중 활동지원서비스와 지원주택 서비스의 중복성을 고려하여 활동지원서비스로 충족되지 않은 지원서비스가 필요한 정신장애 영역을 대상으로 분석하고자 한다. 정신장애 영역의 지적장애, 자폐성장애에 해당되는 발달장애인 중 자립시기를 고려하여 20세 이상의 성인 장애인으로 대상으로 한다. 단 노인영역과의 대상 중복을 고려하여 20~64세 발달장애(중복장애 포함)를 지원주택 대상으로 정하여 분석하고자 한다.

◦ 탈시설 대상 범위

장애인 거주시설의 세부유형으로 거주시설, 단기거주시설, 공동생활가정이 있으며 모두 탈시설의 대상으로 정의되어야 한다. 그러나 단기거주시설은 보호자의 일시적 부재 등으로 도움이 필요한 장애인에게 단기간의 거주, 일상생활, 지역사회생활을 제공하도록 정의하고 있다. 그래서 단기거주시설에서 장기간 생활을 하게 되어 거주시설과 유사한 문제점을 보이는 경우도 있으나, 제도의 운영상 어려움으로 개선하는 방안이 우선되어야 한다(김정희 외, 2015). 공동생활가정 또한 3~4명의 장애인이 각자 개인공간을 가지고 생활하고 있고, 독립공간을 퇴대한 보장한다는 측면에서 대규모 거주시설의 문제점을 상당부분 개선했다고 볼 수 있기 때문에 탈시설의 개념적 정의에서는 대상이 되지만 탈시설 단기정책에서는 제외될 필요성이 있다(강정배 외, 2018). 이런 이유로 본 연구에서는 탈시설 대상을 장애인복지법 제58조 장애인복지시설 제1항 1호의 장애인거주시설을 대상으로 하지만 단기거주시설은 설립목적에 맞도록 운영할 수 있도록 지원방안을 개선하고, 공동생활가정은 탈시설 정책의 일환으로 지역사회거주로 전환하기 위한 소규모 시설이라는 측면에서 단기적 탈시설 정책 수요 대상으로 포함하지 않는다.

◦ 주거 복지 대상 계층

주거복지 소요 추정을 위한 기준으로 소득기준과 최저주거기준 등이 고려될 수 있다. 최저주거 기준은 국민이 주거생활을 영위하는데 필요한 최소한의 기준으로 침실기준, 면적기준, 시설기준, 구조･성능 및 환경기준으로 구성되어 있다. 장애인의 경우 주거생활에 있어 특별한 시설을 필요로 하는 경우 등을 고려할 때 중요한 기준이다. 하지만 지원주택이 주택과 지원서비스가 결합된 주택이고, 물리적 환경 및 편의시설 등과 관련된 지원은 별도의 정책을 통해 지원되어야 한다는 점을 고려하여 소득기준을 적용하여 분석하고자 한다.

1) 시설거주 장애인 대상 공급소요 추정

가) 거주시설 장애인 중 지원주택 대상자 현황

서울시 관내 장애인거주시설 입소자는 2,414명이며, 그중 20~64세 장애인은 1,963명이다. 지원주택 입주 대상인 발달장애인(중복 포함)은 66.3%인 1,621명이며, 그중 무연고자는 772명이다.

<표4-34> 서울시 등록 장애인 연령별 현황

(단위: 명)

구분	서울시 장애인거주시설 입소자 서울시 장애인복지정책과, 탈시설욕구조사(2018. 12) 자료	서울시 지역거주 등록장애인 국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준)	전국 등록장애인 국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준)
전체	2,414	392,920	2,585,876
0~19세	286	13,844	90,068
20~64세	1,963	194,219	1,289,326
65세 이상	165	184,857	1,206,482

<표4-35> 서울시 관내 거주시설 입소자 장애유형별 연령별 현황

서울시 장애인복지정책과, 탈시설욕구조사(2018. 12) 자료

(단위: 명)

구분	주장애						중복장애
연령별	지적장애	자폐성 장애	뇌병변 장애	시청각 장애	정신장애	지체장애	발달 (지적, 자폐성)
전체	1,492	41	382	317	17	166	303
0~19세	130	9	84	53	-	10	20
20~64세	1,315	31	267	215	13	122	275
65세이상	47	1	31	49	4	33	8

<표4-36> 서울시 장애인 거주시설 성인(20~64세) 입소자 중  무연고자

서울시 장애인복지정책과, 탈시설욕구조사(2018. 12) 자료

(단위: 명)

계	보호자 없음			보호자 있음			미확인
	소계	수급	비수급	소계	수급	비수급
1,621	772	728	44	724	499	225	104

나) 거주시설 장애인의 탈시설 욕구

국가인권위원회(2012)의 “시설거주인 거주현황 및 자립생활 욕구 실태조사”에 따르면 시설거주 장애인중 57.5%가 자립을 희망하였고, 주거 및 서비스 지원이 이루어진다고 설명한 후 질문했을 때 자립희망은 62.1%로 상승했다. 자립희망 이유로는 일상생활에서 좀 더 자유롭게 살고 싶어서(24.9%), 단체생활이 아닌 개인생활을 보장받기 위해서(22.7%), 새로운 곳에서 살고 싶어서(17.8%) 순으로 나타났다.

<표4-37> 거주시설 장애인의 자립희망

조한진 외(2012), □시설거주 장애인의 자립생활 욕구조사□, 국가인권위원회

(단위: 명, %)

시설유형	구분	자립희망		주거 및 서비스 지원시 자립희망		자립생활의 어려움 설명한 후 자립희망
		빈도	%	빈도	%	빈도	%
거주시설	예	330	57.5	348	62.1	289	53.4
	아니오	198	34.5	132	23.6	147	27.2
	잘모름	46	8.0	80	14.3	105	19.4
	계	574	100	560	100	541	100

서울시에서 조사한 “시설 장애인 탈시설 욕구조사”에서 탈시설 희망자는 21%로 나타났고, 탈시설 욕구가 없는 이유는 몰라서 37.7%와 장애 때문에 25.2%로 탈시설에 대한 정보 부족과 장애로 인해 혼자 살아가는 것에 대한 두려움이 큰 것으로 분석된다. 희망 거주 유형은 단독 34.5%, 그룹홈 26,4%, 친구와 함께 18.9%, 원가정으로 복귀를 희망한 장애인은 15.5%로 나타났다.

<표4-38> 거주시설 장애인의 탈시설 욕구

서울시 장애인복지정책과, □제2차 장애인거주시설 탈시설화 추진계획□, 2017. 12, p6

(단위: 명, %)

구분	탈시설 희망				탈시설 미희망 사유
	계	있음	없음	무응답	계	몰라서	장애 때문에	변화가 싫어서	보호자 반대	두려움	무응답
빈도	2,546	534	2,004	8	2,004	754	504	363	177	125	81
%	100	21	78.7	0.3	100	37.7	25.2	18.1	8.8	6.2	4

다) 장애인 거주시설 입소자 지원주택 공급소요

장애인 거주시설에 입소한 장애인을 중심으로 지원주택 공급 소요를 추계한 것이다. 서울시 장애인 거주시설 입소자 중 자립의 대상인 성인 장애인 중 노인영역과의 중복 대상인 65세 이상을 제외한 인원은 1,963명이다. 그 중 탈시설 후 지원서비스 필요 대상인 발달장애인(동반장애 포함)은 1,621명이다. 1,621명 중 1차적으로 퇴소 후 돌아갈 원가족이 없어 주택지원이 필요한 무연고 장애인은 772명이다. 772명 중 자립의 의사가 있는 62.1%의 장애인은 479명이다.

<표4-39> 탈시설 장애인 지원주택 공급소요

서울시 장애인복지정책과, 탈시설욕구조사(2018. 12) 자료

부문	추계(명)	추계 방법
서울시 장애인 거주시설 입소자 중 자립 대상(20~64세)	1,963	서울시 거주시설 입소자 2,414명중 20~64세 장애인
입소자 중 지원서비스 필요	1,621	A: 탈시설 후 지원서비스 필요한 발달장애(동반장애포함)
서울시 주거서비스 수요 추계	772	B: A중 무연고자(탈시설 후 주택필요 대상)
지원주택 공급 대상 추계	479	C: B × 자립의사 비율 62.1% 조한진 외(2012), □시설거주 장애인의 자립생활 욕구조사□, p86, 국가인권위원회

2) 지역거주 장애인 대상 공급소요 추정

가) 지역거주 장애인 현황

서울시 등록 장애인수는 392,920명이다. 20~64세 장애인은 194,219명이고, 그 중 주거지원서비스 필요 대상인 발달장애인(지적장애+자폐성장애+뇌병변 장애 중 지적장애 동반)은 25,896명으로 20~64세 성인 장애인 중 13.3%를 차지한다.

<표4-40> 서울시 등록 장애인 연령별 현황

국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준)

(단위: 명)

나이	전체	지체	지적	자폐성	뇌병변	시·청각	정신	기타
계	392,920	180,610	26,231	5,798	41,801	95,439	16,365	26,676
0~19세	13,844	693	5,955	3,125	1,941	1,846	18	266
20~64세	194,219	90,426	19,389	2,673	16,314	36,233	14,330	14,854
65세 이상	184,857	89,491	887	0	23,546	57,360	2,017	11,556

<표4-41> 서울시 등록 장애인 유형별 현황

국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준)

(단위: 명)

장애유형	지체 장애	지적 장애	자폐성 장애	뇌병변장애		시청각 장애	정신 장애	기타 장애
				주장애	지적장애 동반
등록인원	90,426	19,389	2,673	16,314	3,834	36,233	14,330	14,854
시설거주	27	1,314	31	94	22	121	4	-
지역거주	90,399	18,075	2,642	16,220	3,812	36,102	14,326	14,854

※ 뇌병변장애 지적장애 동반: 23.5%

김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p151, 보건복지부·한국보건사회연구원

나) 장애인 주거서비스 욕구

① 소득기준

서울시 장애인중 기초생활 수급권자와 차상위 계층을 포함하면 93,882명으로 저소득층의 23.9%를 차지하고 있다.

<표4-42> 서울시 등록 장애인 기초생활 보장 현황

서울시 의회 현황 자료(2019. 5)

구분	계		기초생활보장 수급권자		차상위
	명	%	명	%	명	%
전체	393,214	-	293,760	-	99,454	-
장애인수급권자	93,882	23.9	71,863	18.3	22,019	5.6

② 공공임대주택 입주 대상

2017년 장애인실태조사에 따르면 장애인의 자가 소유율은 62.3%이다. 장애유형별로 자가 소유율을 적용하여 추계하면 장애유형별 무주택자는 지적장애 7,519명, 자폐성 장애 1,155명, 지적장애를 동반한 뇌병변 장애 1,506명이다.

<표4-43> 장애인 자가주택 소유율

김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p420, 보건복지부·한국보건사회연구원

장애유형	전체	지적장애	자폐성	뇌병변
자가소유	62.3%	58.4%	56.3%	60.5%
무주택	37.7%	41.6%	43.7%	39.5%

장애유형	지적장애	자폐성장애	뇌병변장애
			주장애	지적장애 동반
지역거주	18,075명	2,642명	16,220명	3,812명
무주택비율	41.6%	43.7%	39.5%	39.5%
무주택	7,519명	1,155명	6,407명	1,506명

공공임대주택 입주 의사를 살펴보면, 강미나 외(2010)의 연구에서 수급가구의      60.8%, 차상위 가구의 45.4%가 공공임대주택 입주를 희망하는 것으로 나타났다.

<표4-44> 장애인의 공공임대주택 입주 의사

강미나 외(2010), □장애인 주거실태와 주거정책 연구□, p168

구분	이주의사(%)	임차(전세, 보증부월세) 이주희망(%)	공공임대주택 입주 희망(%)
수급가구	9.2	66	60.8
차상위가구	11.8	71.3	45.4
전체	18.2	93.4	24.7

다) 지역거주 장애인 지원주택 공급소요 추정

다음은 서울시 지역거주 장애인 지원주택 공급 소요를 추계한 것이다. 서울시 성인(20~64세) 등록장애인 중 지역사회 자립을 위한 지원서비스가 필요한 발달장애인(뇌병변장애인 중 지적장애 동반 포함)은 시설 거주자를 제외하고 24,529명이다. 이중 주거취약계층에 해당하는 최저생계비 기준 저소득 장애인은 5,863명이다. 저소득 장애인 중에서 주택을 희망하는 장애인을 추계하기 위하여 공공임대 입주 희망 비율을 적용하였고 그 대상이 3,353명이다. 이들 중 지역사회 자립을 희망하는 8.9%를 적용하여 298명으로 추계되었다.

<표4-45> 지역거주 장애인 지원주택 공급소요

부문	추계(명)	추계 방법
서울시 거주 성인(20~64세) 등록장애인	194,219	서울시 등록장애인 392.920명 중 성인(20~64세) 장애인 국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준)
지원서비스 필요	24,529	A: 서울시 성인 등록장애인 중 발달장애인(뇌병변 장애인중 지적장애 동반포함) 국가통계포털, 장애인현황(2018. 12 기준) ※ 25,896-1,367(시설거주)=24,529명
주거취약 계층	10,180	B: A×무주택자 - 지적장애: 18,075×41.6%=7,519명 김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p420, 보건복지부·한국보건사회연구원 - 자폐성장애: 2,642×43.7%=1,155명 김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p420, 보건복지부·한국보건사회연구원 - 지적동반 뇌병변: 3,812×39.5%=1,506명 김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p420, 보건복지부·한국보건사회연구원
	5,863	C: A×최저생계비 기준 저소득 장애인 - 수급: 24,529×18.3%=4,489명 서울시 의회 현황 자료(2019. 5. 30 기준) - 차상위 : 24,529×5.6%=1,374명 서울시 의회 현황 자료(2019. 5. 30 기준)
서울시 주거서비스 수요 추계	2,514	B-1: B×공공임대 입주 희망 비율 24.7% 김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p437, 보건복지부·한국보건사회연구원
	3,353	C-1: C × 공공임대 입주 희망 비율 - 4,489(수급)×60.8%=2,729명 강미나 외(2010), □장애인 주거실태와 주거정책 연구□, p168 - 1,374(차상위)×45.4%=624명 강미나 외(2010), □장애인 주거실태와 주거정책 연구□, p168
지원주택 공급 대상 추계	224	B-2: B-1×자립의사 비율 8.9% 김성희 외(2017), □2017 장애인실태조사□, p437, 보건복지부·한국보건사회연구원
	298	C-2: C-1×자립의사 비율 8.9%

3) 연도별 공급 계획

가) 탈시설 장애인 지원주택 공급대상 추계 : 479호

탈시설 장애인을 위해 필요한 지원주택 소요와 관련해서, 서울시 거주시설에서 생활하는 20~64세 성인장애인 중 지원서비스가 필요한 발달장애인(중복 포함)은 1,621명이다. 1,621명의 발달장애인 중 탈시설 후 돌아갈 주거지가 없는 무연고자는 772명이다. 그중 자립을 희망하는 욕구 비율 62.1%를 적용하여 479명이다.

나) 지역거주 장애인 지원주택 공급대상 추계 : 298호

서울시 성인(20~64세) 등록장애인 중 지원서비스가 필요한 발달장애인은 24,529명이다. 그중 최저생계비 기준 저소득(기초생활 수급+차상위) 장애인은  5,863명이다. 5,863명의 저소득 발달장애인 중 공공임대 입주를 희망하는 장애인 비율을 적용하여 3,353명을 추계하였고, 그중 자립을 희망하는 욕구 비율 8.9% 적용하여 298명이다.

다) 서울시 장애인 지원주택 공급 대상 추계 : 777호

탈시설 장애인을 위한 지원주택 479명과 지역거주 장애인을 위한 지원주택 298명을 합하여 서울시 장애인 지원주택 공급이 필요한 대상은 777명이다.

구분	지원서비스 필요계층	주거취약계층 1 (소득수준)	주거취약계층 2 (공공임대입주희망)	자립의지
거주시설 거주	1,621명	772명	-	479명
지역사회 거주	24,529명	5,863명	3,353명	298명
계	26,150명	6,635명	3,353명	777명

라) 연도별 공급계획 : 소요 추계 약 780호

구분	2019년	2020년	2021년	2022년
현 서울시 계획	68호	70호	70호	70호
소요추계	68호	112호	250호	350호

2. 노숙인 분야 지원주택 대상 인구 추계

가. 지원주택 입주대상자 현황

지원주택 입주대상이라 할 수 있는 노숙인은 소위 ‘만성노숙인(chronic homeless)’의 범주에 해당한다. 노숙인에 대한 정책에서 만성노숙인이 아닌 경우의 노숙인 통상 지원주택 보다는 저렴주택(affordable housong)의 정책범위에 해당한다고 간주되고 있다.

미국의 경우 주택도시개발부(HUD)와 보건복지부(HHS)에서 노숙인 연례보고서(AHAR)를 2007년부터 발간해 오고 있다. 여기에서는 만성노숙인에 대해서도 규정하고 있다. “장애요소(물질사용, 심각한 정신질환, 발달장애, 만성적인 신체적 질환이나 장애)를 가지고 있으면서 1년 이상 계속해서 노숙생활을 하고 있거나 혹은 지난 3년 간 4번 이상 노숙생활을 하고 있는 경우”로 만성노숙인을 정의하고 있다. 심리사회적 기능의 취약성이라는 조건과 노숙기간이라는 두 조건이 동시에 결합된 상황으로 보는 것이다. 앞서 살펴본 우리나라에서 지원주택 대상을 규정했던 것과 유사한 일반적인 방식의 만성노숙 규정이라 할 수 있다. 그리고 이 중 노숙기간에 대해서는 연속적인 1년 혹은 3년간 4회 이상의 노숙회기(spell)라는 두 가지 경우 중 한 가지에 해당하는 것을 이야기한다. 이와 같은 만성노숙의 정의는 개인의 경험과 심리사회적 특성이라는 점을 강조한다. 유럽에서는 노숙문제에 대해 주택이라는 구조적 여건을 핵심에 놓고 있지만, 여기서도 만성적 노숙에 대해서는 정신건강이나 약물중독의 심리사회적 취약성을 강조하고 있다는 점에서는 마찬가지이다.

미국에서는 현재와 같은 방식으로 비교가능한 자료수집이 이루어진 2007년 이후 만성적 노숙인은 12만 명에서 최근 2018년 88,640명까지 25% 이상이 감소한 것으로 추정하고 있다. 미국의 대표적인 조사결과들에서는 만성적 노숙인의 비율을 전체 노숙인의 16% 내지 18% 정도로 추계하고 있다. HUD의 보고서에서는 만성적 노숙인의 감소를 영구적 지원주거(PSH : Permanent Supportive Housing) 프로그램의 효과라고 분석하고 있다(HUD, 2012).

미국에서는 1990년대 후반부터 거리노숙인의 감소를 위한 적극적인 정책을 시행하였고, 특히 2000년대 들어서는 만성적 거리노숙인의 감소를 핵심 목표로 하는 프로그램을 집중적으로 진행해왔다. 최근까지 나타나는 노숙인 수와 그 감소추세는 정책이 목표로 공언했던 결과에는 미치지 못하는 것이지만, 공식적인 일제조사에서 나타나는 만성적 거리노숙인의 감소는 정책계획의 주요한 성과로 인식하고 있다.

우리나라에서는 정책적으로나 행정적으로 사용되는 만성노숙인에 대한 공식적 정의나 범주는 없다. 노숙인 특히 거리노숙인의 규모에 대한 체계적인 실태조사 역시 최근에야 이루어지기 시작한 수준이다. 노숙인 문제가 불거지기 시작한 1990년대 말부터 2010년 무렵까지는 각 지방자치단체의 보고를 취합하여 보건복지부가 거리노숙인의 규모를 500명 안팎으로 보고해왔다. 그러나 이는 관련 업무 담당자가 인지하고 있는 거리노숙인 밀집지역에서의 노숙인 규모에 대한 주관적 판단에 의존한 것으로 어떠한 경우를 거리노숙인으로 집계할 것인지에 대한 조작적 정의나 기준마저도 마련되지 않은 상태에서 이루어진 집계결과였다.

당시의 법적 기준으로는 ‘부랑인 및 노숙인 보호시설 설치운영규칙’ 2조에 의해 “일정한 주거 없이 상당한 기간 거리에서 생활하는 사람”을 거리노숙인이라 규정할 수 있었지만, 일정한 주거가 없거나 상당한 기간의 거리생활이라는 점은 즉각적인 관찰과 집계에서 판단할 수 없는 것이므로 실제 집계조사에서 활용될 수 없는 기준이다. 당시 실제 집계를 위한 조작적 기준은 마련되지 않았다.

노숙인 복지와 관련된 일선 현장에서는 정부의 발표가 비현실적으로 문제를 과소평가하고 있다는 지적이 꾸준히 나타났고 이에 따라 우리나라에서도 2010년부터 민간에 의한 체계적인 거리노숙인 집계활동이 나타나기 시작하였다. 2011년에는 정부의 예산지원에 의해 한국도시연구소에서 전국적인 거리노숙인 일제 집계조사(일정시점 집계조사, PIT : Point in Time Counts)를 실시하였다. 그 이전의 집계에 비해 비교적 체계적인 기준에 의해 진행된 이 조사결과에서 거리노숙인은 서울지역 1,415명 등 전국적으로 2,689명이 확인되었다. 비슷한 방식을 활용한 2010년 이후의 수차례 집계조사에서 약간의 편차는 있으나 대략 서울지역 1,000명, 전국적으로 2,000명 이상의 거리노숙인이 있는 것으로 확인되고 있다.

이 집계조사에서는 거리노숙인의 존재가 이전부터 알려진 전국 351개 구역에 대해 23시부터 새벽 2시 사이에 집계조사가 이루어졌고 거리노숙인은 “지붕이 없는 개방된 공간(거리, 텐트, 건물주변, 공원, 지하도, 버스정류장, 공중화장실 등)이나 사람들이 기거하기 위한 곳으로 만들어지지 않은 건물이나 장소(계단, 창고, 차고, 차, 역, 기타 사람들이 모이는 곳)에서 잠자리에 든 사람과 잠을 자려고 하는 사람(잠자리 위나 안에 앉아 있거나 잠자리 주변에 서 있는 경우)”로 조작화되어 집계되었다. 현재의 ‘노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률’에서 노숙인은 “상당한 기간 동안 일정한 주거 없이 생활하는 사람, 노숙인 시설을 이용하거나 시설에서 생활하는 사람, 상당한 기간 동안 주거로서의 적절성이 현저히 낮은 곳에서 생활하는 사람”으로 규정되어 있다.

하지만 만성적 거리노숙인의 경우 규모를 집계하기 위해서는 노숙기간, 알코올중독이나 정신질환의 여부 등 즉각적인 관찰만으로 확인되지 않는 정보를 필요로 한다. 일시집계조사 결과만으로는 그 규모를 확인할 수 없다. ‘상당 수 이상 규모의 표본을 포함한’ 거리노숙인에 대한 설문조사가 이루어진 경우에만 만성적 노숙문제 실태에 대해 확인할 수 있다. 때문에 만성적 거리노숙인의 실태를 신뢰성 있는 정보를 통해 확인하는 것은 상당히 어려운 상황이다. 이에 따라 대규모의 일제집계조사에서는 파악된 거리노숙인 중 일부를 표본으로 하는 설문조사를 병행하곤 하며 이 경우에만 만성적 노숙인의 실태를 확인할 수 있다.

2011년 한국도시연구소는 조사구역별로 집계된 거리노숙인의 약 10%에 해당하는 인원에 대해 설문조사를 병행하였다. 이에 따라 전국적으로 약 300명 거리노숙인에 대한 표본조사가 이루어졌다. 조사결과에서는 거리노숙인들의 노숙기간은 1년 미만이 12.5%, 3년 미만이 32.0%이다. 즉, 약 68%는 3년 이상의 노숙기간을 나타내고 있다.

우리나라의 노숙인 설문조사에서 노숙의 회기(spell)를 확인하는 문항은 활용되지 않고 있다. 때문에 만성적 노숙의 요건으로서 3년간 4회 이상의 노숙회기라는 미국에서와 같은 조건은 활용되기 어렵다.

정신질환이나 음주여부, 알코올중독과 같은 심리사회적 취약성에 대한 조사결과에서 거리노숙인 중 11.7%는 정신질환을 가지고 있는 것으로 보고되었다. 거리노숙인 중 음주는 67.3%가 보고되었고 음주를 하는 거리노숙인 중 61.9%는 알코올문제를 가지고 있는 것으로 보고되었다. 알코올문제가 있는지에 대해서는 CAGE 척도를 이용하여 확인하였다. 알코올문제는 전체 거리노숙인 중 41.7% 가량이다.

CAGE 4개 문항은 술을 끊어야 한다고 생각한 적이 있습니까?, 술을 마시는 것 때문에 남들이 비난한 적이 있습니까?, 술 때문에 죄책감을 느끼거나 기분이 나쁠 때가 있습니까?, 술 마신 다음날 아침 불쾌감을 없애고 기운을 차리기 위해 해장술을 마실 때가 있습니까? 이며 이 중 2개 이상의 문항에 ‘예’라고 응답하면 알코올 의존증이 있는 것으로 간주하고 있다.

2012년 서울시에서도 거리노숙인 605명에 대한 설문조사를 실시하였다. 이 결과에서 노숙기간은 평균적으로 6.8년으로 3년 이상인 경우가 전체의 66.7%로 나타나고 있다. 노숙기간이 10년 이상인 경우도 27.7%나 나타나고 있다. 심리사회적 취약성과 관련하여 거리노숙인 전체의 44%가 위험음주 혹은 알코올 중독의 상황인 것으로 보고되었다.

두 가지 조사결과에서 대체로 유사한 결과가 나타나고 있다. 거리노숙인의 2/3 정도는 3년 이상의 긴 노숙기간을 나타나고 있다는 점, 그리고 40% 가량이 알코올문제를 가지고 있다는 점이다.

또 하나 짚어보아야 할 점은 여성 노숙인에 대한 부분이다. 여성 노숙인은 소수이다. 특히 거리 노숙인 중에서는 여성 노숙인이 적다. 대개 5%에서 10% 수준으로만 포착이 된다. 하지만 단신 여성 노숙인은 많은 경우 남성 노숙인이나 혹은 자녀를 동반한 여성 노숙인에 비해 스트레스 사건을 더 많이 경험하였고 정신증에 의한 입원, 가정폭력이나 성학대 등의 스트레스 사건을 더 많이 경험하였고 심리사회적 취약성도 더 높은 것(Zugazaga, 2004)으로 알려지고 있다. 거리 노숙인 중 여성 노숙인은 정신질환 등 만성 노숙인으로서의 취약성이 훨씬 더 높다.

우리나라의 조사결과는 미국의 AHAR 조사결과와 직접 만성노숙인의 규모나 비율을 비교할 수 있는 방식으로 구성되어 있지는 않다. 하지만 대략적으로 우리나라의 조사결과에서 나타난 3년 이상의 장기간 노숙생활의 비율과 알코올문제를 가진 노숙인의 비율에 비추어 볼 때, 전체 노숙인의 16%에서 18%, 거리노숙인의 30% 정도로 보고되었던 미국의 만성노숙인 비율보다는 우리나라가 그 비율이 다소 더 높거나 유사한 수준일 것이라 추정할 수 있다.

미국의 2018년 AHAR에서는 거리노숙인 194,467명 중 57,886(29.8%). 시설노숙인 358,363명 중 30,754명(8.6%)로 전체적으로는 552,830명 중 88,640명(16.0%) 정도가 만성노숙인의 범주에 해당하는 것으로 보고 있다(HUD, 2019).

서울주택공사에서 발주한 □지원주택 운영방안 연구□에서 민소영 외(2018)의 “지원주택운영가이드”는 노숙인 지원주택 입주대상자를 다음과 같이 규정하고 있다.

<노숙인 대상 지원주택 입주 대상자>

- 다음 사항을 모두 충족해야 함.

- ｢노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률｣제2조제1호에 해당하는 노숙인이면서, 알콜의존 또는 정신질환 또는 알콜의존과 정신질환 이중 진단을 받은 만성 노숙인

• 만성노숙인이란 정신질환이나 알콜의존 문제를 가지고 있으면서, 거리노숙 경험이 총 3개월 이상인 사람이거나, 정신병원이나 정신요양시설에서 퇴원하여 거주할 곳이 없는 사람이거나, 노숙인 시설 거주 기간이 총 1년 이상인 사람

- 지원서비스가 없이는 독립생활이 어려운 사람
(정신상태나 지원서비스 필요도에 대한 의사소견서나 관련 실무자 의견서에 기반)

※ 과거 서비스 이용 기록이 없는 거리노숙인의 경우, 노숙인종합지원센터에서 상담 후 지원주택 의견서를 작성할 수 있음.

또한 실제의 서울시 지원주택 사업을 기획하고 운영하는 단위인, 서울시 지원주택 노숙인 운영분과 회의자료에서도 이와 유사하게 지원주택 입주자 선정대상을 다음과 같이 규정하고 있다.

• 거리노숙 경험이 3개월 이상으로 노숙인 종합지원센터 또는 일시보호시설의 서비스 이용 관리기록이 있거나 노숙인 생활시설(재활, 자활, 요양)에서 1년 이상 거주한 노숙인으로, 정신질환 또는 알코올의존증 진단을 받은 사람(이중진단 포함)

• 지원주택 공급부족으로 기존 매입임대주택 공동생활가정에 입주한 정신질환 또는 알코올의존증 노숙인도 19년과 20년에 한해 입주가능(입주 신청시 현재 입주 중인 주택 운영기관의 추천서류 첨부)

※ 증빙자료 : 입주신청서, 추천서, 병원진단서, 수급자(차상위계층)증명서, 시설상담기록지 등

이처럼 양자의 실제 지침 혹은 연구결과에서도 노숙인 지원주택 대상자는 노숙의 길이와 심리사회적 취약성이 결합된 ‘만성노숙인’으로 규정하고 있다.

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이

서울시는 노숙인의 추이에 대해 다른 어느 지자체보다도 실태파악 조사를 꾸준히 진행해왔다. 노숙인에 대한 실태조사는 매우 어렵다. 거리노숙인은 비공식적인 장소에서 기거하거나 자신들을 잘 나타내려 하지 않는 경우가 많다. 또한 노숙인은 인구학적 요소나 비교적 장기간의 특성(traits)에 기반 한 범주(노인, 장애인 등)가 아니다. 주거의 상태(states)에 기반 한 역동적 범주에 해당하므로 이를 명확히 구별하기 어렵다.

지난 5년 간의 서울지역 노숙인 실태조사 결과에서 나타난 상황을 서울시는 노숙인 실태조사 결과 인포그래픽으로 제시하고 있다. 간략히 살펴보면 다음 <그림 4-1>, <그림 4-2>와 같다.

<그림4-1> 지난 5년 간의 서울시 노숙인 수, 성별 및 거리노숙인 현황, 구별 밀도변화

출처 : 서울시(2019), □2018 서울시 노숙인 실태조사□, pp4-5

서울시의 노숙인은 약 3,500명 가량이며 지난 5년 간 약 20% 정도 감소가 나타났다. 기본적으로 해마다 같은 방식으로 실태조사가 이루어지고 있기 때문에 노숙인 수의 감소가 있었던 것은 분명하다. 보건복지부의 자료에 따르면 노숙인 수의 감소는 서울만이 아니라 전국적으로도 유사한 양상인 것으로 나타나고 있다.

시설입소노숙인과 거리노숙인의 비율은 약 4:1 정도로 20% 정도가 거리노숙인이다. 여성노숙인은 시설노숙인의 비중이 상대적으로 더 높고, 동시에 여성노숙인의 경우에 정신질환의 문제가 더 심각하게 나타나곤 한다.

<그림4-2> 지난 5년 간의 서울시 거리노숙인 및 시설노숙인 수, 성별 현황, 노숙인 변화 경향

출처 : 서울시(2019), □2018 서울시 노숙인 실태조사□, pp4-5

지난 5년 간 노숙인의 감소는 남성 노숙인에게서 더 두드러진 양상이었고, 미성년자가 포함된 가족 노숙인의 증가가 관측된 점도 특징적이다.

통계적인 수치에서는 잘 포착되지 않는 부분이지만, 지난 몇 년 간 서울시의 거리 아웃리치와 만성적 노숙인에 대한 정책적 접근은 십여년 전에 비해 상당히 좋아진 것으로 이야기되고 있다. ACT라는 명칭으로 정신보건 전문가를 활용한 적극적인 거리노숙인 접근도 시도되었다. 때문에 거리의 만성노숙인에 대한 사례관리나 서비스 연계조치에서 주목할만한 사례들이 발생한 바도 있다. 이는 한편으로 지원주택 등 만성노숙인에게 연결될 수 있는 주거자원의 효과성을 높일 수 있는 배경이 될 수 있다. 아직까지 서울시의 노숙인에 대한 주거지원은 만성노숙인에 대한 지원보다는 ‘자활의 준비가 된’ 노숙인에 대한 저렴주거 제공에만 더 초점이 두어져 왔다. 노숙인복지의 분야에서 단계론적 정책 패러다임(“준비가 된 노숙인에게 주택을 제공”)을 지원주택 패러다임으로 전환하는 것이 서울시에서 본격적으로 모색해야 할 시점이라 하겠다.

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정

서울시 지원주택 공급 기본계획에 따른 지원주택 공급목표는 2022년까지 866호이다. 이 중 노숙인에 대한 부분은 318호이다. 이 연구의 대상 기간인 2019년부터 2022년까지는 1차 년도에 100호, 이후 3개년 간 60호씩 총 280호가 예정되어 있다. 다만, 그 이전인 2018년까지의 시범사업 물량 38호를 포함하여 318호로 표현되고 있다.

초기 민선 7기의 공약개발단계에서는 같은 기간 총 2,600호의 공급량이 기획되었던 바 있다. 여기에서는 노숙인에 대한 수치부분이 별도로 명기되지는 않았다. 여기서는 공공임대주택을 포함한 공적 주택의 일정 비율(10%)을 주거약자용 주택으로 공급하며 이 중 다시 30%를 서비스가 결합된 지원주택 용도로 공급한다는 전제를 통해, 전체 공공임대주택의 3% 이상을 지원주택용으로 할당한 것이다. 이는 지원주택에 대한 법률적 정비를 요구하는 민간의 주장을 수용한 방식이다.

문재인 정부의 공약에서는 주로 어르신 영역과 관련하여 지원주택을 매년 1만실 확대하겠다는 주거문제 해소 영역의 내용이 발표된 바 있다. 다만, 여기에서는 지원주택의 개념에 대한 혼란이 내재되어 있음이 드러난다.

또 하나 참고해야 할 사항은 서울시민복지기준을 통해 2014년부터 2018년까지 매해 20개‘동’씩 총 100개 ‘동’의 지원주택 공급계획(1,500억 원 소요예산 산정)이 발표되었던 바 있다는 것이다. 이는 물론 지켜지지 않았고, 전체 공급물량도 수십 호의 시범사업 수준에 그쳤다. 시민복지기준 사업 중 몇 개 되지 않는 미달성 사업항목에 해당하는 부진한 기록을 나타내었다.

- 거리 홈리스 1,267명에 대한 1년 이상 장기노숙의 비율 78.3%와 심신장애나 노령의 비율 35.2%를 반  영하여 360명,

- 자활시설 입소자 840명에 대한 104명(1년 이상 입소자 46.6% × 26.6% (장애 6.4% + 노인 12.9% + 정신질환 7.5%의 합계))

- 재활시설 입소자 235명에 대한 202명(1년 이상 85.9%)

- 요양시설 입소자 1,249명에 대한 237명(1년 이상 95% × 자기생활가능 20.4%)

- 쪽방 거주민 3,577명에 대한 1,170명(1년 이상 86.1% × 간병과 생활지원 결합주택 욕구 38%)

- 4개 카테고리의 합계로 대략 2,000호(단순 합계는 2,073명)이다.

구분	2019	2020	2021	2022	2023	합계
지원주택 공급필요량	200호	300호	400호	500호	600호	2,000호

노숙인에 대한 지원주택 소요량은 계속 시범사업 수준에 머물러 있어 왔기 때문에 서울시민복지기준과 민선 7기 공약계획 외에, 구체적 정책적 목표와 근거를 가지고 소요를 추산했던 바는 없다. 그나마 민간 옹호단체인 홈리스 행동에서 현재까지 가장 적극적으로 노숙인 지원주택 소요량을 추산한 바 있다. 여기에서는 2018년 정책제언을 통해 2023년까지 2,000호의 노숙인 대상 지원주택을 요구하였다. 2019년 200호부터 출발하여 해마다 100호씩을 증편하여 2023년 600호까지 늘리면 2019년부터 2023년까지 5개년 총합 2,000호를 공급하여야 할 것으로 추산하였다. 이와 같은 추계의 근거는 다음과 같다.

서울시의 노숙인에 대한 지원주택 제공계획은 주택 및 서비스 부서의 예산에 따라, 즉, 공급자 측의 여건에 따라 사업량과 규모를 결정하고 있다는 점, 그리고 필연적으로 욕구에 적절하게 대응하지 못하는 수준의 과소추계의 귀결로 연결되고 있다. 반면, 홈리스행동의 추계는 대상자의 욕구에 기반하여 필요량을 추계하고는 있으나 현재의 집계된 노숙인구와 쪽방인구의 욕구에 대해 2023년까지 모두 지원주택을 제공한다는 기계적 전제에 입각해 있다.

본 연구에서의 노숙인에 대한 지원주택 제공에서는 노숙인 복지를 위한 주거지원이 모두 지원주택은 아니라는 원칙에서 다음과 같은 목표에 기초하여 지원주택 소요량을 추계하고자 한다.

◦ 거리노숙은 최소화하되, 시설의 활용은 응급한 기간 동안만 머무르거나 거주시설을 통한 24시간의 보호 필요성이 있을 때에만 활용한다.

◦ 노숙의 문제는 주거취약성에 기초하므로 다양한 형태의 주거지원 프로그램을 최대한 활성화한다

◦ 이 중, 지원주택은 노숙인 중 장기간의 노숙과 알코올 및 정신건강의 문제로 인한 취약성을 가진 만성노숙인에게 활용하는 정책대안이다.

◦ 거리노숙인의 경우 2022년까지 현재의 만성적 거리노숙인과 해마다 새로 유입되는 거리노숙인 중 만성노숙인의 비율로 추정되는 만큼의 대상 수요를 책정한다.

◦ 시설노숙인 중 알코올과 정신건강의 문제를 가진 만성노숙인으로서 지역사회에서의 주거생활이 가능한 인원에 대해서는 지원주택에 입주하도록 유인한다.

◦ 재활시설은 시설거주보다는 지원주택을 통한 재활체계를 갖추도록 하며, 2022년까지 거주시설 운영보다는 지원주택 서비스 관리 운영체계를 중심으로 역할을 재편한다.

◦ 자활시설 거주자 중 만성노숙인은 2022년까지 지원주택으로 입주하도록 하고, 자활시설은 일시적 보호와 일반적 저렴주택을 통한 노숙인 지역사회 거주지원체계로 역할을 재편한다.

◦ 요양시설 거주자 중 만성노숙인으로서 주거유지지원서비스를 통해 지역사회 독립 거주가 가능한 경우는 2022년까지 지원주택으로 입주하도록 하고, 요양시설은 규모를 축소하여 24시간의 보호가 필요한 대상에 대한 집중적 지원체계로 역할을 재편한다.

노숙인에 대한 지원주택 소요 추계는 다른 인구층에 비해 몇 가지 특성이 있다. 지원주택 입주대상은 서비스 욕구와 이 서비스를 통한 지역사회 거주가능성, 빈곤, 주거취약성 등의 특성을 통해 판단될 있다. 그런데 노숙인의 경우에는 이 중 주거취약성이나 빈곤은 ‘노숙이라는 생활조건’ 자체에 내재되어 발현되고 있는 위험성이라 할 수 있다. 때문에 소요추계를 위해서도 빈곤(소득이나 자산 기준), 주거취약성(주거불안정성)의 조건은 모든 노숙인에게 동일한 조건인 것으로 간주하였다.

1) 시설 입소자 대상 공급소요 추정

노숙인 시설은 현재 자활시설, 재활시설, 요양시설로 구분되고 있다. 이 세 종류의 노숙인 시설에 입소해 있는 노숙인은 2018년 10월 기준으로 2,224명이다. 앞의 목표 원칙에 따라 세 종류의 거주시설에 입소해있는 노숙인을 대상으로 하는 지원주택 소요를 추정한다.

이 중 자활시설은 심리사회적 취약성이 크지 않아 주거의 지원과 경제적 활동의 적절한 기회를 통해 지역사회 거주생활로의 복귀가 가능한 노숙인에 대한 시설이다. 때문에 이 경우에는 지원주택에서 공공임대주택과 함께 제공하는 ‘서비스’에 대한 욕구가 부각되지 않는다. 자활시설 거주자의 경우 시설입소대상이 원래의 정책의도대로 적용되고 있다면, 이는 지원주택보다는 일반적인 저렴주택(affordable housing)이 주효한 대상이라 할 수 있다. 그러나 실제에서는 자활시설 입소자 중에서도 알코올이나 정신질환 등의 취약성을 가지고 있으면서 1년 이상 긴 기간의 시설입소 기간을 나타내는 경우가 상당수 포함되어 있다. 이들은 지원주택의 입주대상이 된다. 서울시의 노숙인실태조사결과에서 나타난 수치에 근거하여 2018년 10월 기준의 자활시설 입소자 809명 중 1년 이상의 노숙경력을 가진 것으로 추정되는 63.9%, 그리고 이 중에서 다시 조현병이나 알코올장애와 같은 정신질환을 가지고 있는 비율 26.7%를 통해 약 138명이 대상이라 할 수 있다. 앞서 밝힌 바대로 빈곤이나 주거취약성 요소는 조건에 포함하지 않았다.

◦ 자활시설 입소노숙인 지원주택 소요 : 809명 × 0.639 × 0.267 = 138명(호)

재활시설은 원래 정책계획에서 정신질환이나 알코올 문제가 있어서 지역사회 통합거주 생활에 취약성이 있는 노숙인을 입소대상으로 설정한 경우이다. 때문에 이들은 1년 이상 시설생활을 한 경우라면 모두가 지원주택의 입주대상이 된다. 2018년 10월 기준으로 재활시설 입소자는 총 253명이고, 이 중 입소기간이 1년 이상인 경우는 전체의 90.9%이다. 주거취약성, 빈곤 등 요소는 산정에 포함하지 않았다. 재활시설 입소자이기 때문에 서비스 조건도 모두에게 해당되는 셈이다.

◦ 재활시설 입소노숙인 지원주택 소요 : 253명 × 0.909 = 229명(호)

요양시설의 경우 요양시설의 경우 노숙인 시설 중 가장 심리사회적 취약성이 큰 경우에 해당한다. 과거의 표현에서 부랑인시설로 지칭되었던 경우들이 대부분 요양시설이다. 이 경우에는 역설적으로 지역사회에서 독립적 생활이 가능한가하는 점이 지원주택 입주대상의 판단에서 중요하게 부각된다. 원래 지원주택은 ‘지원을 통해 지역사회주거생활이 가능한 사람에게 지원서비스와 주택공간을 제공’하는 것인데 원론적 의미에서는 재활시설 입소자가 이 경우에 해당하는 경우가 가장 전형적이고, 자활시설 입소자는 ‘지원서비스’의 필요성이 부각되지 않는 경우라면, 요양시설은 지역사회주거생활이 현재로서는 불가능한 경우의 사례가 매우 많다. 즉, 시설에서의 일상적이고 항상적인 지원을 통해서만 생활유지가 가능한 입소자를 중심으로 정책 표적이 설정되어 있다. 그러나 부분적으로는 요양시설 입소자 중 ‘지원’을 통해 지역사회에서의 독립주거생활이 가능한 사례들이 있다. 요양시설 입소자는 장기입소자가 많다. 입소기간 의 조건은 거의 무의미하다. 그리고 서비스 욕구에 해당하는 심리사회적 취약성을 가진 경우가 대부분이므로 이보다는 오히려 시설을 나와 지역사회 독립생활의 가능성이 관건이 된다. 자활시설과는 정반대의 요건이라 할 수 있다. 요양시설 입주자의 특성에 따라, 서비스 욕구의 조건은 서비스가 필요한 조건이라기보다는 ‘서비스를 통해서 지역사회 거주생활이 가능한가’를 중심으로 설정되었다.

요양시설의 경우 임정기 교수의 노숙인복지시설 기능강화방안(2015) 연구에 따르면 특별한 질환이 없는 노숙인이 7.4%에 불과하며, 주요한 욕구에 대해서도 주거(2.9%), 자활(1.8%), 재활과 치료(1.8%)는 낮은 비율에 불과한데 보호와 요양에 대해서만 압도적으로 높은 욕구(91.1%)를 나타내고 있다. 즉, 요양시설 입소자는 독립된 지역사회거주생활을 하기에는 의존성의 정도가 지나치게 높다. 그러나 다른 한편으로는 그동안 우리나라가 시설에서의 보호가 아니면 보호나 지원이 아예 없는 상황이었기 때문에 지원주책과 같은 지역사회에서의 주거와 서비스 지원이라는 것을 경험해보지 못했다는 사실도 감안해야 한다. 즉, 현재 표현되는 요양시설 입소자의 퇴소 및 지역사회 거주욕구가 표현이 낮다고 해도 이를 무조건적으로 시설보호의 유지가 필요하다고만 판단할 수만은 없다.

같은 2015년의 연구에서 요양시설 입소자의 현재 기능 및 생활상태가 ‘자기생활 가능’인 경우가 20.4%, ‘간헐적으로 도움을 받아야만 일상생활’을 할 수 있는 경우가 53.4%, ‘전적으로 타인의 도움에 의존하여 생활’하는 경우가 24.2%로 조사되고 있다.

요양시설 입소자는 시설입소 혹은 노숙기간이 매우 길다. 1년 미만의 노숙력은 서울시노숙인실태조사 결과 1.4%에서만 나타났다. 따라서 요양시설 입소자 1,162명 중 98.6%, 그리고 이들 중 2015년 조사결과 ‘자기생활 가능비율’로 조사된 20.4%에 대해서는 시설에서의 보호보다는 지역사회에서의 지원주택을 통한 거주가 바람직한 것이라 하겠다. 이를 감안하면 다음과 같은 수요추계가 가능하다.

◦ 요양시설 입소노숙인 지원주택 소요 : 1,162명 × 0.986 × 0.204 = 234명(호)

이상 자활, 재활, 요양 등 3종류의 노숙인 거주시설에 입소해있는 노숙인을 대상으로 한 지원주택 소요량은 총 601호가 된다.

<표4-46> 시설거주 노숙인 지원주택 공급소요

부문		추계	추계방법
자활 시설	입소자	809명	2018년 기준 자활시설 입소자 수
	1년 이상 노숙	517명	2018년 서울시 실태조사 자활시설 1년 이상 노숙비율 63.9%
	서비스 욕구	138명	2018년 서울시 실태조사 자활시설 정신질환 비율 26.7%
	지원주택 소요	138호	809명 × 0.639 × 0.267
재활 시설	입소자	253명	2018년 기준 재활시설 입소자 수
	1년 이상 노숙	229명	2018년 서울시 실태조사 재활시설 1년 이상 노숙비율 90.9%
	서비스 욕구	229명	재활시설의 특성과 입소기준에 따라 전원(100%) 해당
	지원주택 소요	229호	253명 × 0.909 × 1.000
요양 시설	입소자	1,162명	2018년 기준 요양시설 입소자 수
	1년 이상 입소자	1,145명	2018년 서울시 실태조사 요양시설 1년 이상 입소비율 98.6%
	서비스욕구	234명	2015년 노숙인복지시설 실태조사 요양시설 내 자기생활 가능비율 20.4%
	지원주택 소요	234호	1,162명 × 0.986 × 0.204

근거자료 : 서울특별시(2019), □2018 서울시 노숙인 실태조사□
임정기(2015), □노숙인복지시설 기능강화방안연구□, 보건복지부·용인대산학협력단

2) 지역사회(거리노숙인) 대상 공급소요 추정

노숙인에 대한 지원주택에서 가장 관심의 초점이 되는 것은 시설에 입소해있는 노숙인보다도 지역사회에서 적절한 숙소 없이 지내고 있는 소위 거리노숙인이다. 다른 분야의 지원주택 정책은 대개 시설입소자(탈시설 지역사회전환 대상자)와 재가대상자(지역사회 거주에서의 취약성을 서비스로 지원해야 하는 대상자)로 표현되는 반면에, 노숙인의 경우는 시설입소자와 거리노숙인으로 흔히 표현하곤 한다. 노숙인 분야의 특성이라 할 수도 있다. 또, 전통적으로 노숙의 문제에 대해서는 거리노숙의 문제가 더 사회적 관심의 초점이다. 이는 극단적 취약성의 상황이 일반 시민의 눈에 잘 띄게 되는 가시성(visibility)때문이라 할 수 있다. 따라서 지원주택의 경우에도 거리노숙과 관련하여 어떤 정책적 목표를 설정하느냐는 대단히 중요한 문제이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 설정된 정책목표와 원칙에 따라 거리노숙인에 대한 지원주택 소요를 산정한다.

거리노숙인 수와 관련해서는 지난 2018년 10월을 기준으로 서울시는 809명을 일시집계조사(PIT : Point in Time Count)의 결과로 발표하고 있다. 그런데 같은 시간대에 일시보호시설에 있었던 노숙인도 거리노숙의 범주에 포함하여야 한다. 이 수는 456명이다. 일시보호시설은 일반적 의미에서의 노숙인 시설과는 다르다. 자활, 재활, 요양으로 구별되는 일반적인 노숙인 거주시설과 달리 그야말로 (거리노숙인을 대상으로) 응급적 숙소와 편의를 제공하는 것이므로 일시보호시설에 있었던 노숙인은 거리노숙인으로 보는 것이 적절하다. 따라서 서울지역에서 특정 시점에 집계된 거리노숙인의 수는 1,265명이다.

그런데 일시집계조사는 특정한 순간의 거리노숙인 숫자인데 이 보다는 1년과 같은 특정한 기간에 노숙을 경험하는 사람의 숫자를 주거지원의 대상자 수로 보는 것이 적절할 수 있다. 때문에 연간의 거리 노숙(경험)인 수가 중요할 수 있다. 그러나 불행히도 이와 관련한 직접적 수치는 확인이 어렵다. 때문에 거리노숙인에 대한 서비스 기록을 활용하여 간접적인 추계치를 활용하는 것이 대안적 방법일 수 있다.

서울시의 노숙인 상담지원센터나 일시보호시설 등을 통한 거리노숙인 지원기록에서는 지난 5년 간 58,000여 명이 서비스를 받은 누적수치가 기록되어있다. 거리노숙인 관련 서비스 기록의 누계치는 지난 1년 간(2018년 기준) 11,000건 정도이다. 그런데 이 중에는 거리노숙인이라기 보다는 간단한 1회적 정보제공이나 지원서비스를 받은 경우가 상당수를 차지하고 있으므로 2회 이상 거리노숙 관련 서비스나 상담을 받은 경우를 추출하면 약 2,400명이다.

이는 물론 과소추정과 과대추정의 두 가지 가능성을 다 가지고 있다. 먼저 거리노숙생활을 하면서 관련 서비스를 이용하지 않는 경우에는 이 수치에 포함되지 못한다. 이는 대표적인 과소추정의 상황이다. 반면, (실제 포함되었던 사례처럼) 거주지를 기억하지 못하는 치매노인이 야간에 다른 공공서비스 자원이 연결되지 못하자 심야상담을 받은 후, 다음 날 오전에 다시 상담을 받고 귀가한 경우에는 거리노숙인이라 보기 어렵지만 2회의 거리노숙인 관련 서비스체계를 이용한 경우라 포함되었다. 이처럼 거리노숙인이 아니지만 관련된 서비스 체계에 기록이 남은 경우들은 거리노숙인 수를 실제보다 과도하게 추정하는 원인이 될 수 있다. 두 가지 요인이 서로 반대방향의 오류 영향력을 미치게 되지만, 현재의 자료로서는 대략적인 소요추계를 위한 최선의 수치라 할 수 있다.

때문에 거리노숙의 경우에는 최소 추계의 기초가 되는 수치는 1,265명, 그리고 최대 추계의 기초가 되는 수치는 2,400명이다. 이를 기초로 노숙기간 및 서비스 욕구를 조건화하여 지원주택 소요를 산정하게 된다. 앞에서와 마찬가지로 주거취약성이나 빈곤 요소는 거리노숙인 모두가 이미 해당하는 것으로 간주할 수 있다.

거리노숙인에 대한 서울시의 그간의 여러 설문조사 결과에 따르면 1년 이상의 노숙력(시설이용이력과 거리노숙이력 포함)이 있는 경우가 거의 대부분으로 약 90% 정도이다. 중증 정신질환과 알코올 의존 등의 문제를 가진 경우는 거리노숙인의 약 30% 정도로 나타나고 있다. 이는 지난 2018년 서울시 노숙인 실태조사 결과에서도 유사하게 나타나고 있다. 1년 이상의 노숙기간은 88.9%, 정신질환을 가지고 있는 비율은 29.2%로 나타났다.

이를 감안하면 최소 1,265명(최대 2,400명) × 0.889 × 0.292로 최소 328명, 최대 623명이 지원주택의 대상인 거리의 만성노숙인 규모라 할 수 있다.

◦ 만성거리노숙인 지원주택 최소소요 : 1,265명 × 0.889 × 0.292 = 328명(호)

◦ 만성거리노숙인 지원주택 최대소요 : 2,400명 × 0.889 × 0.292 = 623명(호)

<표4-47> 지역사회 거주 노숙인(거리노숙인) 지원주택 공급소요

부문	추계	추계방법
거리노숙인	1,265명(A)	2018년 서울시 노숙인 실태조사 결과의 거리노숙인 809명, 일시보호시설 입주자 456명
	2,400명(B)	서울시 노숙인 서비스 전산기록의 2회 이상 거리노숙 관련 서비스를 받은 사람 수
기간 : 1년 이상 노숙	1,124명 (A × 0.889)	2018년 서울시 실태조사 결과 거리노숙인(일시보호시설 포함) 1년 이상 노숙 비율 88.9%
	2,134명 (B × 0.889)
서비스 욕구	328명 (A × 0.889 × 0.292)	2018년 서울시 실태조사 결과 거리노숙인 정신질환 비율 29.2%
	623명 (B × 0.889 × 0.292)
지원주택 소요	328호	거리노숙인과 일시보호시설 입소자 1,265명 × 0.889 × 0.292
	623호	2회 이상 거리노숙서비스를 받은 연간 거리노숙인 2,400명 × 0.889 × 0.292

자료 : 서울시(2019), □2018 서울시 노숙인 실태조사□
서울시(2019), □서울시 노숙인다시이음 행정자료 분석□, 서울시 내부자료

단, 여기서는 쪽방 주민에 대한 지원주택 소요는 감안하지 않았음을 감안해야 한다. 쪽방은 노숙자체와는 구별되는 취약주거이기 때문에 원칙적으로는 노숙인에 대한 지원주택 소요와는 구별되는 것이 논리적일 수 있다. 즉, 노인, 장애인, 정신질환자가 취약한 주거인 쪽방에서 거주하는 양상이라고 보아 이 각각의 지원주택 소요에 반영되는 것이 일반적이라 할 수 있다. 반면, 쪽방 주민들은 노인, 장애인, 정신질환 등 다른 지원주택 대상인구의 주거취약성 산정에서 누락되는 경우가 많기 때문에, 대표적인 집합적 주거취약성으로 보아 노숙인의 지원주택 소요에 포함시키는 것이 적절하다는 주장도 가능하다. 실제 쪽방지역의 복지수요는 통상 노숙인 업무를 관장하는 부처에서 주관하는 것이 보통이기도 하다.

만약 쪽방 입주자에 대해 지원주택을 제공한다면, 이 추산을 위해서 이경민의 쪽방연구(2017)에서 확인된 바에 따라 쪽방 주민의 수에 건강악화로 인한 일상 어려움을 제일 큰 고민으로 보고한 비율(24.4%)을 감안할 수 있다. 이를 감안하여 쪽방주민에 대한 지원주택 소요를 포함한다면, 약 777호가 추가되어야 한다. 참고적으로 손지훈 등의 2016년 연구에서 쪽방 주민들의 알코올 의존과 남용 유병률(평생 기준)은 24.8%와 10.2%로 보고되고 있다.

(◦ 쪽방 주민 지원주택 소요 : 3,183명 × 0.244 = 777명(호))

3) 연도별 공급 계획

이상의 시설 거주 노숙인에 대한 지원주택 소요 총 601호와 지역사회 거주 (거리)노숙인에 대한 지원주택 소요 최소 328호, 최대 623호를 합산하면 노숙인에 대한 지원주택 소요추계량은 최소 929호, 최대 1,224호가 된다.

<표4-48> 만성노숙인 대상 지원주택 공급추계

여기에서는 쪽방주민을 대상으로 포함하지 않은 추계이며 만약 쪽방주민을 대상으로 포함할 경우 최소 1,706호 최대 2,001호로 소요량이 추계된다.

구분		최소소요(호)	최대소요(호)
노숙인 입소시설	자활시설	138
	재활시설	229
	요양시설	234
거리노숙인		328	623
계		929	1,224

자료 : 서울특별시(2019), □2018 서울시 노숙인 실태조사□
임정기(2015), □노숙인복지시설 기능강화방안연구□, 보건복지부·용인대산학협력단
서울특별시(2019), □서울시 노숙인다시이음 행정자료 분석□, 서울시 내부자료
이경민(2017), □서울시 중구 내 쪽방 주민 실태조사 연구□, 중림종합사회복지관·서울중구
손지훈(2016), □쪽방촌 주민의 알코올사용장애 유병률과 작업상실일□, 사회정신의학, 21(2)

이상에서 살펴본 노숙인 대상 지원주택 소요량에 기초하여 연차별 공급량을 대략적으로 계획하면 다음과 같다.

<표4-49> 연차별 노숙인 대상 지원주택 계획

구분	2019년	2020년	2021년	2022년
현 서울시 계획	100호	60호	60호	60호
지원주택 공급필요량	100호	300호	400호	400호

3. 정신질환자 분야 지원주택 대상 인구 추계

가. 지원주택 입주대상자 현황

1) 지원주택과 정신질환자의 범위

□서울특별시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□에서 제시한 정신질환자 입주자 범위는 다음과 같다.

□서울특별시 지원주택 공급 및 운영에 관한 조례□

제3조(입주대상자 선정 및 지원)

4. ｢정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률｣제3조제1호에 해당하는 정신질환자

이를 바탕으로 서울시 조례에 근거하여, 지원주택 입주자 범위를 구체화한 최근 연구(민소영 외, 2018)에 의하면, 정신질환자 입주자 범위는 다음과 같다.

<정신질환자(정신장애인)> - 다음 사항을 모두 충족해야 함 -

- ｢정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률｣ 제3조 제1호에 해당하는 정신질환자로서, 망상, 환각, 사고(思考)나 기분의 장애 등으로 인하여 독립적으로 일상생활을 영위하는 데 중대한 제약이 있는 사람

- 정신병원이나 정신요양시설에서 퇴원하여 거주할 곳이 없는 사람

- 지원서비스가 없이는 독립생활이 어려운 사람

• 정신상태나 지원서비스필요도에 대한 의사 소견서와 관련 실무자 의견서에 기반

위 기준에 의하면, 지원주택이 필요한 대상자는 ①중증정신질환을 가지고 있으면서, 주거유지 지원서비스와 주거지가 없어서 ②병원이나 시설에 거주하거나, ③지역에서 불안정한 생활을 유지하는 정신질환자임을 알 수 있다.

중증정신질환자는 ICD-10(국제질병분류) F코드 중 조현, 분열, 망상, 조울, 우울장애로 진단받은 자

2) 서울시 정신질환자 규모

중증정신질환자 규모는 어떠한 수치를 기준으로 하는지에 따라 다양할 수 있다. 선행연구(서울시정신건강복지센터, 2018)에서는 인구의 1%로 추정하고 있다. 한편, 중증정신질환자 1년 유병율로 추정하면 이 수치는 달라진다. 일년 유병율이란 지난 1년 중 한 가지 이상의 정신질환에 한 번 이상 이환된 적이 있는 비율을 의미하는데, 정신질환실태조사(2017)에서는 중증정신질환 일년 유병율을 2.1%(조현병스팩트럼 0.2%, 기분장애 1.9%)로 제시하였다. 정신질환실태조사(2017:13)에서는 2015년 인구주택총조사의 만18세 이상 인구수에 일년 유병율을 적용하여 국내 추정 중증 정신질환자수를 추산하였다. 그 결과 조현병 스펙트럼 장애를 가진 정신질환자는 63,361명, 기분장애를 가진 정신질환자는 749,602명으로 총 812,963명이 중증정신질환자라고 추정하였다. 이러한 추정 기준을 서울시에 적용하면, 인구 1% 적용 시 97,602명, 일년 유병률 2.1%적용 시 173,123명에 이른다.

서울시정신건강복지센터(2018), □2018 서울시정신건강지표□, p100, p130, 서울시·서울대학교병원·서울시정신건강복지센터

홍진표 외(2017), 2016년도 정신건강실태조사, p15, 보건복지부·삼성서울병원

홍진표 외(2017), 2016년도 정신건강실태조사, p16, 보건복지부·삼성서울병원

<표4-50> 서울시 중증정신질환자 규모

기준	근거	서울시 중증정신질환자 규모
인구 1% 적용*)	서울시 인구수(’19. 5월말 기준) = 9,762,062명	97,602명
일년 유병율 2.1% 적용**)	서울시 20세 이상 인구수(’19. 5월말 기준) = 8,243,962명	173,123명

자료: *) 서울시정신건강복지센터(2018), □2018 서울시정신건강지표□, p100, p130, 서울시·서울대학교병원·서울시정신건강복지센터

**) 홍진표 외(2017), □2016 정신질환실태조사□, p15, 보건복지부·삼성서울병원

3) 병원･시설 입원(소)자 정신질환자 현황과 탈시설 욕구

가) 정신의료기관 및 정신요양시설 입원·입소 현황

OECD 자문관인 수잔 오코너 박사가 발표한 ‘OECD의 대한민국 정신건강시스템 분석 결과’에 따르면(김윤 외, 2012), 우리나라의 정신질환 치료는 다른 국가에 비해 적극적으로 이뤄지지 않고 있다. 입원치료가 정신건강 의료의 대부분을 차지하고 있는 것으로 보고 되었다. 다른 선진국에 비해 입원기간이 매우 길고, 지역사회 내 거주할 공간이 없어 의료기관에서 정신요양원으로 혹은 다른 의료기관으로 계속 횡수용 되는 현상이 나타나고 있다. 문제는 이런 중증 정신질환에 대한 치료가 입원치료 이외에는 뚜렷한 대안이 부족하다는 것이다. 이러한 현상은 아래의 통계 결과들에서도 나타난다.

전국 정신의료기관과 정신요양시설은 총 1,613개소가 있으며, 총 병상수는 95,019개로 조사되었다(국립정신건강센터, 2018:100). 서울시의 경우, 총 391개 정신의료기관과 정신요양시설이 있으며, 총 병상수는 6,051개로 조사되었다(국립정신건강센터, 2018: 95, 101). 전체 병상수의 6.4%가 서울시에 분포하고 있다.

<표4-51> 정신의료기관 및 정신요양시설 병상수

(단위: 개소(원), 병상)

구분		전국		서울
		기관수	병상수	기관수	병상수
정신의료기관 소계		1,554	81,734	376	5,321
정신의료기관	국립정신병원	6	2,990	1	200
	공립정신병원	12	3,643	1	250
	사립정신병원	136	35,842	6	1,327
	종합병원정신과	198	5,289	39	726
	병원정신과	181	30,484	17	2,138
	정신과의원	1,021	3,486	312	680
정신요양시설		59	13,285	3	730
합계		1,613	95,019	379	6,051

출처 : 국립정신건강센터(2018), 정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서, p95, pp100-101

전국 정신의료기관 및 정신요양시설에 입원(소)한 정신질환자는 77,161명(2017년 12월말 기준)명이며, 이 중 중증정신질환자수는 49,987명으로 전체 입원(소)한 환자수의 64.8%를 차지하였다. 정신건강증진시설 중 정신의료기관에 입원한 중증정신질환자수가 전체 중증정신질환자수의 82.8%를 차지하였다. 서울시의 경우, 관내 정신의료기관과 정신요양시설에 입원(소)한 총 정신질환자는 3,183명(2017년 12월말 기준)이었다. 입원･입소한 전체 정신질환자 수인 4,827명의 65.9%를 차지하였다. 정신건강증진시설 중 정신의료기관에 입원한 중증정신질환자수가 전체 서울시 중증정신질환자수의 82.2%를 차지하였다. 이러한 수치는 전국 규모와 비슷하였다.

서울시 관외 정신건강증진시설 입원(소) 통계 현황은 알 수 없음

<표4-52> 정신건강증진시설 입원(소) 중증정신질환자 규모: 전국, 서울시

(2017년 12월 31일 기준, 단위: 명)

구분	전국*)				서울시**)
진단별	소계	조현병	양극성 정동장애	우울증	소계	조현병	양극성 정동장애	우울증
합계	49,987	42,907	3,561	3,519	3,183	2,375	447	361
정신의료기관	41,413	34,482	3,464	3,467	2,616	1,808	447	361
정신요양시설	8,574	8,425	97	52	567	567	-	-
비율	중증정신질환자수는 입원(소)한 전체 환자수 77,161명의 64.8% 해당 됨				중증정신질환자수는 입원(소)한 전체 환자수 4,827명의 65.9% 해당

출처: *) 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□ , pp114-115
**) 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□ , pp123-124

관내 및 관외를 포함한 서울시 중증정신질환자 규모를 추정하면, 전국 대비 서울시 인구수를 근거로 고려하여 서울시 정신의료기관 & 정신요양시설의 중증 정신질환자 규모를 추정하면 다음과 같다. 전국 대비 서울시 인구수 비율을 전국 정신건강증진시설 입원(소)자수에 적용하고, 여기에 서울시 정신건강증진시설 입원(소)환자 중 중증정신질환자 비율 65.9%을 적용하면 다음과 같다. 전연령 인구수를 기준으로 할 것인지, 혹은 20세 이상 성인 인구수를 기준으로 할 것인지에 따라, 적게는 9,661명에서 많게는 9,869명의 서울시 중증정신질환자가 추산된다.

정신건강증진시설 중 정신의료기관과 정신요양시설만 해당(정신재활시설 미포함)

<표4-53> 전국 인구대비 서울시 중증정신질환자 입원(소)자 추산

구분	전국 인구	서울시 인구	전국 인구	서울시 20세 이상 인구
전국대비 서울인구수(명)와 비율(%)	51,778,544*)	9,857,426*)	42,038,921	8,234,308
	19.0% - ①		19.6% - ②
서울시 정신질환자 추정수(명)	전국 정신의료기관&정신요양시설 입원(소)자 수 77,161명		전국 정신의료기관&정신요양시설 입원(소)자 중 20세 이상=76,405명
	× ①		× ②
	A : 14,660		B : 14,975
서울시 중증 정신질환자 추정수(명)	중증정신질환자 비율 (65.9%**)
	× A		× B
	9,661		9,869

출처: *) 행정안전부 주민등록인구통계, 2017년 12월말 현재 주민등록 인구
http://27.101.213.4/index.jsp#, 전체 인구수= 거주자 + 거주불명자 + 재외국인

**) 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp123-124

서울시 관내 정신건강증진시설에 입원･입소한 정신질환자의 특성을 살펴보면 다음과 같다. 전체 4,827명 중 남성이 여성보다 약 16% 더 많이 입원(소)한 것으로 나타났다.

중증정신질환자수 통계는 알 수 없음

<표4-54> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 성별 현황

(단위: 명, %)

구분	전체	남자	여자
정신의료기관	4,211(100)	2,555(60.7)	1,656(39.3)
정신요양시설	616(100)	248(40.3)	368(59.7)
합계	4,827(100)	2,803(58.1)	2,024(41.9)

출처: 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp117-118

연령별 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소) 현황을 살펴보면, 50대가 약 30%를 차지하여 가장 높은 비율을 보여주었다. 그 다음으로 40대가 20%를 차지하였다. 정신질환자의 노령 현황을 보여주는 65세 이상 비율은 18.5%를 차지하였다. 전체적으로 50대 이상이 전체 입원(소) 정신질환자의 과반(60.7%)를 차지하였다. 정신장애인의 고령화 현상이 나타나고 있다. 향후 고령화된 정신장애인을 대비하여 이들을 위한 특별한 주거 유형의 지원이 필요함을 시사한다.

<표4-55> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 연령별 현황

(단위: 명, %)

구분	전체	19세 미만	20~29세	30~39세	40~49세	50~59세	60~64세	65세 이상
정신의료기관	4,211 (100)	225 (5.4)	293 (7.0)	399 (9.5)	864 (20.5)	1,185 (28.1)	481 (11.4)	764 (18.1)
정신요양시설	616 (100)	-	-	14 (2.3)	100 (16.2)	243 (39.4)	131 (21.3)	128 (20.8)
합계	4,827	225 (4.7)	293 (6.1)	413 (8.5)	964 (20.0)	1,428 (29.6)	612 (12.6)	892 (18.5)

출처: 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp120-121

재원기간별 현황을 살펴보면, 6개월 이상 장기적으로 입원･입소하고 있는 정신질환자 비율이 38.9%에 이르고 있다(국립정신건강센터, 2018 :132-133). 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자의 10명 약 4명은 6개월 이상 장기적으로 재원(소)하고 있다.

<표4-56> 서울시 정신건강증진시설 재원기간별 현황

(단위:명, %)

구분	전체	1개월 미만	1~3개월 미만	3~6개월 미만	6개월~1년 미만	1~3년 미만	3~5년 미만	5~10년 미만	10년 이상
정신의료기관	4,211 (100)	986 (23.4)	1,210 (28.7)	744 (17.7)	644 (15.3)	432 (10.3)	120 (2.8)	50 (1.2)	25 (0.6)
정신요양시설	616 (100)	-	6 (1.0)	2 (0.3)	6( 1.0)	34 (5.5)	36( 5.8)	195 (31.7)	337 (54.7)
합계	4,827 (100)	986 (20.4)	1,216 (25.2)	746 (15.5)	650 (13.5)	466 (9.7)	156 (3.2)	245 (5.0)	362 (7.5)

출처: 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp132-133

지역 내 적절히 살아갈 수 있는 주거와 필요한 지원서비스가 없을 경우, 정신건강증진시설이 이제는 잠시 머물면서 치료받는 ‘시설’이 아닌, 영구히 거주하는 ‘주거’가 되어버린다. 즉, 인간의 정체성이 상실된 채 규율 속에서 생을 보내게 되는 시설 속 인간이 되어버린다. 실제로 입원･입소 정신질환자의 입원 필요성과 관련하여, 치료가 필요 없는 비의료적 입원 비율이 32.1%에서 34.5%로 보고되었다(박종익 외, 2008).

<표4-57> 비의료적 입원(소) 비율

정신건강증진시설 구분	임상증상에 따른 불필요 입원·입소율*)
정신의료기관+정신요양시설	34.5%
정신의료기관	32.1%

출처: 박종익 외(2008), □‘장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p59, 국가인권위원회

*) 비의료적(사회적)입원환자로서, 정신과적 증상은 완화되었으나 비의료적문제(주거불안정, 사회복귀시설의 부족 등)로 퇴원하지 못하는 자

중앙정신건강복지사업단(2017), □중증정신질환자 지역사회기반 서비스 구축 전략; 서비스 수요 추계 중심으로□, 중앙정신건강복지사업단 정책자문보고서, p25

비록 비의료적 입원일지라도 지역사회에 퇴소하여 거주할 수 있는 주거와 지원서비스가 부족하기 때문에 다시 병원이나 시설로 돌아오는 회전문 현상이 강하다. 이러한 어려움을 보여줄 수 있는 증증정신질환자 재입원율을 살펴보면, 퇴원이후 7일 이내에 지역사회로 돌아오는 재입원율이 동일병원일 경우 퇴원자의 13.7%, 그리고 타병원일 경우 11.5% 등 퇴원자의 4명 중 1명은 병원으로 재입원하는 높은 회전문 현상이 있다. 한달 이내는 퇴원자의 3명 중 1명이, 그리고 3개월 이내는 퇴원자의 약 2명 중 1명은 동일병원이나 타병원으로 재입원하는 현상이 나타난다. 한 시설에서 퇴원한 직후 타 기관으로 옮겨가는 경우와 퇴원하였다가 짧은 시간 내에 타 기관으로 가는 경우이든, 정신장애인의 입장에서는 지역사회에 적응하는 기회를 박탈당하는 것이다. 또 다른 연구(박종익 외, 2008)에 따르면, 지역에 머무르는 기간이 길수록 재원기간이 짧은 것으로 조사되었다. 입원직전 지역사회 거주기간이 1개월 미만인 경우, 정신의료기관+정신요양시설+사회복귀시설 평균 재원기간이 794일 이었으며, 입원직전 지역사회 거주기간이 1개월 이상인 경우, 정신의료기관+정신요양시설+사회복귀시설 평균 재원기간이 449일로 나타났다.

* 서울시만 구분 불가

<표4-58> 중증 정신질환자 재입원률

구분		실인원(명)	재입원율(%)
7일 이내	동일병원 재입원	7,489	13.7
	타 병원 재입원	6,299	11.5
30일 이내	동일병원 재입원	12,993	23.8
	타 병원 재입원	7,690	14.1
3개월 이내	동일병원 재입원	17,135	31.3
	타 병원 재입원	8,938	16.3

출처 : 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp63-64

앞서 보았듯이 정신장애인은 장애 특성상 위기입원과 장기입원을 반복한다. 이 과정에서 불가피하게 지역사회와 단절, 주거 불안정을 경험하게 된다. 주거불안정은 정신질환의 재발 요인이자, 지역사회로의 복귀에 걸림돌이 될 수 있다. 정신장애인에게 주거 안정화란 단순히 주택욕구 해소의 차원을 넘어 증상의 안정적 관리, 근로활동과 소득 유지, 사회적 참여의 기회 증대, 나아가 안정적  지역사회생활의 전제가 될 수 있다. 배은미와 박희정(2017)의 연구에 따르면 정신장애인들은 지원주거에서 생활하는 과정에서 사회를 구성하는 다양한 개인, 집단과의 문제를 해결하고 감정을 조절하는 등의 지역사회 주민의 일원으로 살아가는 삶을 경험하였다. 정신장애인의 주거지원이 개인, 그리고 그 주변을 구성하고 있는 사회와 밀접히 연관되며 이러한 다방면적인 영역들을 통합적으로 지원할 수 있다는 것이다.

배은미와 박희정(2017)은 지원주거를 경험한 6명의 정신장애인을 심층 면접하여 분석하였다. 분석 결과, ‘혼자 사는 자리로 떠밀림’, ‘동전의 양면과 같은 홀로서기’, ‘서로 붙들고 기대어 살아감’, ‘내 집에서 가꾸어 가는 나의 삶’이라는 주제가 도출되었다. 본 연구에서 발견된 정신장애인의 지원주거 경험을 관통하는 가장 큰 맥락은 ‘남’ 눈치 보는 삶에서 ‘내 집에서 가꾸어 가는 나의 삶’을 살게 된 것이다. 주거시설과 고시원에서 남의 눈치를 보며 살아가던 연구참여자들은 지원주거에서의 생활을 통하여 더 이상 남의 눈치를 보지 않고 살 수 있게 되었으며, 나아가 적극적으로 ‘내 집’으로 가꾸어가는 모습을 볼 수 있었다

그런데 정신장애인 집단의 사회적 배제 실태를 살펴본 보고서(박지혜‧이선혜, 2016)에 따르면, 정신장애인의 사회적 배제에 대한 위험이 매우 심각하다고 추정되었다. 정신장애 집단은 주거면에서 다른 장애집단에 비해 2배 내지 3배 가량 배제 가능성이 높게 나타났다. 정신장애인이 지역사회에서 안정적인 생활 기반을 확보하는데 매우 취약함을 보여준다.

보고서에서는 장애인고용패널 6차 조사자료를 활용하여 총 4,161명의 장애인(이 중 정신장애인은 114명)들이 경험하는 경제, 교육, 근로, 주거, 건강, 사회관계망, 사회적 참여, 차별을 포함하는 삶의 제반 영역에 걸쳐 다양한 장애인 집단의 사회적 배제 실태를 파악하였으며, 정신장애 집단을 기준으로 장애집단별 사회적 배제 승산비를 추정하여 정신장애 집단의 상대적 배제위험 수준을 살펴보았다

나) 정신의료기관 및 정신요양시설 입원(소)자 탈시설과 주거 욕구

6개월 이상 장기 입원(소)자의 보호자 136명을 대상으로 이들의 퇴소 의사를 간접적으로 조사한 전국 조사(박종익 외, 2008)에 의하면, 보호자의 19.1%(N=26명)은 환자가 퇴원을 요구한 적이 없었다고 응답하였다. 그리고 의사와 병원의 권유로 병원에 입원해야한다고 응답한 보호자는 15.4%(N=21명)이었다.

거주지 부재로 퇴원에 어려움이 있는 경우가 44.9%였다. 이 중 무료 지역거주시설 있다면 퇴소의사가 있는 경우 49.2%(61명 중 30명)에 이르렀다(<표4-59>참고). 한편, 무료 지역거주시설이 있어도 퇴원하기 어렵다고 응답한 경우가, 50.2%(60명 중 31명)이었다. 거주지가 없어서 퇴원이 주저되나, 무료거주시설이 주어지면 대략 과반수는 이동할 퇴원할 의사가 있었고, 나머지 과반은 거주시설이 아닌 다른 형태의 거주지에 대한 욕구가 있음을 간접적으로 알 수 있다.

<표4-59> 장기입원군 환자의 퇴원과 주거공간 영향

영역		빈도(명)		비율(%)
거주지 있다		64		47.0
거주지 없고 퇴원에 영향이 있다	무료주거시설 제안시 퇴원 의사 있음	61	30	44.9	22.1
	무료주거시설 제안되어도 퇴원 의사 없음		31		22.8
거주지 없으나 퇴원에 영향이 없다		11		8.1
총계		136		100

출처: 박종익 외(2008), □‘장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p91, 국가인권위원회

언제든지 재발 가능성을 안고 있는 정신질환의 만성질환 특성상 단순히 거주지만 제공한다고 해서, 지역사회 생활이 가능하기에는 어려움이 따른다. 일상생활과 사회생활을 유지하기 위한 지속적 지원이 필요한 특성을 갖는다. 실제로 퇴원 시 돌봐줄 가족이 없어서 퇴원이 주저된다는 입원(소)자의 보호자가 3명 중 2명(68.4%)에 이르렀다. 한편, 돌봐줄 가족은 없으나, 주간보호와 사례관리가 제안되면 퇴원에 도움이 될 수 있다고 응답한 보호자는 32.3%(93명 중 30명)이었고, 나머지 67.7%(93명 중 63명) 보호자는 주간보호나 사례관리가 제안되더라도 퇴원하기 어렵다고 응답하였다. 이는 정신질환자가 퇴원하여 지역사회에 거주하기 위해서는, 기존 지역사회 서비스 체계보다 더 밀착적 지원이 필요하다는 점을 시사하고 있다.

<표4-60> 퇴원 시 돌봐줄 가족 유무 및 주간보호·사례관리가 제안 시 퇴소 욕구

영역		빈도(명)		비율(%)
돌봐줄 가족 있다		31		22.8
돌봐줄 가족 없고 퇴원에 영향이 있다	주간보호·사례관리 제안 시 퇴원에 도움 된다	93	30	68.4	22.1
	주간보호·사례관리 제안 시 퇴원에 도움안된다		63		46.3
돌봐줄 가족 없으나 퇴원에 영향이 없다		12		8.8
총계		136		100

출처: 박종익 외(2008), □‘장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, pp91-92, 국가인권위원회

정신건강증진시설 입원(소)자의 비의료적 입원과 주거서비스 필요도에 대한 조사는 다른 연구에서도 보고되었다. 전국 정신의료기관 7개소를 대상으로 설문조사를 실시한 결과(중앙정신건강복지사업단, 2017), 비의료적 입원율이 25.9%였고, 주거서비스가 필요한 환자비율이 72%였다. 이것을 비탕으로 정신의료기관 7개소에 입원해 있던 1,293명의 비의료적 입원 환자수는 336명이었고, 이 중 주거서비스가 필요한 입원 환자수가 242명이라고 추정하였다.

<표4-61> 정신의료기관 7개소 비의료적 입원 비율 및 주거서비스 필요도

구분	A : 입원해 있는 중증정신질환자수	B : 비의료적(사회적) 입원환자수(×A)	C : 주거서비스 필요한 입원 환자수(×B)
7개 정신의료기관 전문의 의견	1,293명	336명(25.9%)	242명(72%)

출처: 중앙정신건강복지사업단(2017), □중증정신질환자 지역사회기반 서비스 구축 전략; 서비스 수요 추계 중심으로□, 중앙정신건강복지사업단 정책자문보고서, p25

한편, 서울시 상황을 살펴보면, 정신의료기관이나 정신요양시설과 같은 폐쇄공간에서 생활하는 정신장애인들이 그 공간에서 나오고자 하는 욕구가 매우 간절하다는 것을 보여준다. 시립정신병원 4개소에서 6개월 이상 장기 재원한 정신질환자 146명과 서울시립 정신요양원 3개원에서 6개월 이상 장기재원 정신장애인 146명 등 총 292명을 대상으로 조사한 연구(박경수 외, 2012: 69)에서 퇴소욕구가 75%로 나타났다. 퇴소욕구를 보인 응답자의 77%가 퇴소 이후 불편함이 있어도 퇴소를 희망하였고, 퇴소 이후 살집이 있으면 퇴소를 희망한다는 응답도 83.4%로 나타났다.

<표4-62> 서울시 정신건강증진시설 입원(소)자 탈시설 욕구

구분		정신의료기관			정신요양시설			합계(평균)
		N	응답자수	비율	N	응답자수	비율	N	응답자수	비율
퇴소욕구(전체평균)		146	128	87.7	146	91	62.3	292	219	75
퇴소욕구 있는 자 (중복응답)	불편함이 있어도 퇴소희망	126	101	80.2	91	66	72.5	217	167	77
	살 집이 있으면 퇴소희망	127	108	85.0	91	74	81.3	219	182	83.1

출처 : 박경수 외(2012), □장기재원 정신장애인의 당사자 관점에서의 탈원화 실태조사□, pp69-70, 서울시

최근에 이루어진 조사(서울시정신건강복지센터, 2018)에서는 서울시 정신건강 관련 시설(지역사회전환시설, 공동생활가정, 병원, 정신요양원)을 이용 중 인 정신장애인 365명을 대상으로 퇴소이후 자립생활과 주거계획에 대하여 조사하였다. 먼저 퇴소 이후 자립생활에 대한 욕구가 있는 경우는 총 275명으로 4명 중 3명(75.34%)가 자립을 원하였다. 이는 앞서 언급한 박경수 외(2012) 연구에서 현재 시설에서 퇴소하고 싶은 욕구와 거의 유사한 수치를 보였다.

퇴소이후 주거생활 계획과 관련하여, 응답자 중 주거생활 계획이 있는 경우가 242명(69.7%), 없음 105명(30.3%)으로 조사되었다. 퇴소 후 주거(생활) 계획이 있다고 응답한 정신질환자(242명) 중, 영구주거 형태가 불안정한 거주 기간을 갖는 정신재활시설(주거제공시설) 거주 계획이 58명, 그리고 정해진 거주지는 없으나 지역 내 불안정한 주거(여관, 고시원) 상태에서 생활 한다고 응답한 22명을 합하면 총 80명이었다. 이 결과를 주거생활계획이 없는 정신질환자에 포함하면 총 185명이 된다. 이는 전체 정신질환응답자의 53.5%에 이르렀다.

<표4-63> 퇴소 이후 주거생활 계획

퇴소 이후 주거생활계획 있다(N=242)			퇴소 이후 주거생활계획 없다(N=105)
내용	빈도	%	내용	빈도	%
집으로 복귀하여 가족과 생활	66	27.3	명확한 주거지 없음	51	48.6
집으로 복귀하여 홀로 생활	65	26.8	집으로 복귀하고 싶지만, 가족 및 주변사람의 반대	23	21.9
정신재활시설 중 주거제공시설에 거주	58	24	병원이나 시설에서 퇴소 이후 지역사회 적응에 대한 두려움 때문	12	11.4
정해진 거주지 없으나 지역에서 생활(여관, 고시원등)	22	9.1	기타	19	18.1
기타	31	12.8

출처: 오유라 외(2018), □정신장애인 주거서비스 욕구조사□, p67, 서울시정신건강복지센터

한편, 거주하고 싶은 주택 유형에 관하여, 2009년도 장애인주거실태조사(김근용 외, 2009)에 따르면, 정신장애인의 대다수가 일반주택을 선호하였다. 희망 주거유형과 가장 필요한 주거지원 프로그램을 파악한 결과, 86%가 일반주택에서 거주하는 것을 선호하였다.

또 다른 연구(오유라 외, 2018)에서도 이용해보고 싶은 주거 제공 시설에 대해서 자립생활지원주택이 47.25%로 약 2명 중 1명이 원하는 것으로 나타났다. 이 외에 공동생활가정이 22.6%, 독립주거형 공동생활가정이 18.84%로 높은 비중을 차지하였다.

<표4-64> 이용해보고 싶은 주거 제공 시설

(단위: 명, %)

이용해보고 싶은 주거 제공 시설	빈도
자립생활지원주택 본 연구에서 지칭하는 자립생활지원주택은 외국의 ‘지원주택’과 일맥상통하는 개념으로, 개인이 자신이 원하는 지역사회에 독립적으로 자립하여 생활하는 것을 말함	163(47.25)
공동생활가정	78(22.60)
독립주거형 공동생활가정 독립주거형 공동생활가정은 현재 서울시에서 운영하는 돌봄사랑채와 유쾌한집으로, 한 건물 전체에 정신장애인과 직원이 거주하나, 독채로 거주하기에 독립된 생활을 보장하는 형태임	65(18.84)
지역사회전환시설	24(6.96)
중독자재활시설	15(4.35)
합계	345(100.0)

출처: 오유라 외(2018), □정신장애인 주거서비스 욕구조사□, p67, 서울시정신건강복지센터

이러한 연구 결과는 소비자(당사자) 욕구에 맞는 주거서비스가 필요함을 알 수 있다. 정신장애인들은 시설보호에서 벗어나 지역사회 정착을 위한 평생계획이 수립되어야 한다. 평생계획과 관련하여 가장 중요하게 다루어지는 주제는 주거계획이다. 정신질환자들의 사생활과 개인의 생활방식에 대해 존중이 보장될 수 있는 독립적이고 개별적인 거주서비스가 필요하겠다.

4) 지역거주 정신질환자 현황과 주거 욕구

지역 거주 정신질환자의 추계를 위해 지역사회시설에 등록된 사람을 살펴보면, 정신재활시설, 기초정신건강복지센터, 기본형정신건강증진사업, 중독관리통합지원센터를 이용하는 정신장애인 중 아동･청소년은 1,747명, 20세 이상 성인 등록(이용)자 수가 14,393명이다(국립정신건강센터, 2018, 정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서, p146). 이 중 중증정신질환 진단자수는 11,426명 전체 70.8%를 차지한다.

한편 재가 정신장애인 출현율을 활용하면 이보다 더 높은 지역거주 정신질환자 수가 추정된다. 장애인 실태조사에 따르면, 재가 정신장애인 출현율은 인구 1,000명 당 2.18건에 이른다(김성희 외, 2017, 장애인실태조사, p183). 출현율을  서울시 인구수(’19. 6월말 주민등록인구수)에 적용하면,  9,757,144명×0.218%=21,270명이 된다.

<표4-65> 서울시 지역거주 중증정신질환자 현황

기준	근거	서울시 재가 중증정신질환자 수
지역사회시설등록(이용) 정신질환자*)	아동=1,747명 + 성인= 14,393명= 16,140명	아동:442명	정신병적 장애=442명
		성인:10,984명 (14,393의 76.3%)	조현병=7,312명 (66.6%)
			양극성 정동장애 =1,394명(12.7%)
			그 외=2,278명 (20.7%)
		소계(아동+성인)	11,426명(70.8%)
재가 정신장애인 출현율= 1,000명당 2.18건**)	- 서울시 재가 정신장애인: 9,757,144명 × 0.00218 = 21,270명 - 서울시 성인 정신장애인: 8,244,477명 × 0.0218 =17,973명	- 서울시 재가 정신장애인:21,270명 × 0.708(서울시 지역사회시설 등록(이용) 정신질환자 중 중증정신질환자 비율=70.8%)=15,059명 - 서울시 재가 성인 정신장애인 중 중증정신질환자: 17,973명 × 0.763(서울시 지역사회시설 성인 등록(이용) 정신질환자 중 성인 중증정신질환자 비율=76.3%)=13,714명

출처: *) 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p146
**) 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p183, 보건복지부·한국보건사회연구원

비록 지역에 거주하더라도 정신질환자는 열악한 주거 상태에서 생활하는 것으로 조사되었다. 최근 보고서(국립정신건강센터, 2018: 78-79)에 따르면,  지역사회 재활기관 및 정신재활시설을 이용하는 정신질환자 가운데 비거주용 건물(상가, 공장, 점포, 고시원, 여관 등), 임시거주지(비닐하우스, 컨테이터, 움막, 판자집, 임시막사), 기타(불안정 거주 형태로 정신재활시설 입소시설 포함) 등에서 거주하는 중증정신질환자의 불안정 거주율이 12.4%로 조사되었다.

한편 정신질환자는 저렴 주택을 갖게 될 기회도 낮다. 주거취약계층 4명 중 1명이 장애인이지만 공공임대주택 중 장애인가구에 공급된 물량은 2003년 이후 전체 공급량의 1~3% 수준에 머물고 있다. 매입임대주택과 영구임대아파트는 장기거주가 가능하고 임대료가 저렴하여 선호되지만 장애인은 수급자보다 순위가 낮아서 현실적으로 차지하기가 힘들다(남찬섭, 2012). 빈곤상태에 처하는 정신장애인에게 주거비는 매우 부담이 높다. 정신장애인 가구소득이나 자산에 적합한 주택이나 방을 구하기 어렵고(73.8%), 현실적으로 가능한 주거의 다양한 대안이 부족하며(69.6%), 주택구입비용 마련도 매우 어렵다(55.8%)는 조사 결과가 있었다(홍선미 외, 2010, 박주홍, 2017, 재인용).

다음은 정신장애인 개인과 가족의 수입액 분포를 보여준다. 정신장애인의 약 2명 중 1명은 50만원 미만의 수입을 갖는다. 정신장애인의 대부분(89.4%)은 100만원 미만의 수입에 그쳤다. 정신장애인 개인의 100%가 공공주택 입주자격 산정 1순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70%에 미치지 못하는 것으로 나타났다.

한편 정신장애인 가구 수입액의 경우, 약 4가구 중 1가구는 100만원 미만의 수입에 그치는 것으로 나타났다. 정신장애인 가구의 70%이상은 공공주택 입주자격 산정 1순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70%에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 한편 대부분의 가구(98.6%)는 공공주택 입주자격 산정 2순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하(3인 이하 가족 평균소득=5,401,814원)에 해당하였다.

<표4-66> 지역거주 정신장애인 개인과 가구의 지난 1개월 수입액

구분	정신장애인 개인 수입액(%)	정신장애인 가구 수입액(%)
50만원 미만	47.5	2.8
50-99만원	41.9	24.2
100-149만원	6.1	19.7
150-199만원	3.3	12.1
200-249만원	1.2	14.7
250-299만원	-	4.9
300-349만원	-	3.4
350-399만원	-	8.7
400-499만원	-	7.9
500만원 이상	-	1.4

출처: 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, pp464-465, 보건복지부·한국보건사회연구원

정신건강복지센터 및 정신재활시설, 지역사회서비스투자사업 정신건강토탈케어서비스 이용 지역거주 정신질환자 1,000명과 그 가족 214명을 대상으로 연구한 결과에서, 시설에 들어온 주된 이유로서 시설을 어쩔 수 없는 대안으로 선택한 경우가 49.7%에 해당하였다.

<표4-67> 재가 정신질환자 시설 입소 이유

응답자수 161명	시설에서 적절한 서비스를 받을 수 있을 것 같아서	동료 생활인들과 지내고 싶어서	비자발적 시설 입소 결정				기타	모름/응답거절
			경제적 이유로	가족에게 부담이 되기 싫어서	가족과의 관계가 원만하지 않아서	갈 곳이 없어서
비율(%)	41.0	3.7	8.1	9.9	12.4	19.3	4.3	1.2

출처: 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p58, 보건복지부·가톨릭대학교

정신질환자 자립에 대한 생각을 물은 결과 ‘적절한 지원이 있다면 자립하는 것이 좋다’고 응답한 가족이 전체 57.0%를 차지하였다.

<표4-68> 재가정신질환자 자립 욕구

응답자수 214명	자립은 불가능하다	자립보다는 가족과 함께 생활하는 것이 더 좋다	적절한 지원이 있다면 자립하는 것이 좋다	기타	모름
비율(%)	13.6	28.0	57.0	0.5	0.9

출처: 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p292, 보건복지부·가톨릭대학교

가족 본인이 정신질환자를 돌볼 수 없을 때 주거 및 생활전반 계획에 대하여 질문한 결과, 응답 가족의 2명 중 1명(50.0%)는 계획이 없거나 정신건강증진시설 입원(소)를 선택하는 것으로 나타났다.

<표4-69> 가족이 정신질환자를 돌볼 수 없을 때 주거 및 생활전반 계획

응답자수 214명	어떻게 해야할지 모르겠다	가족의 집에서 함께 생활할 것이다	부모가 마련해 준 주택에서생활할 것이다	지역의 주거시설에서 생활할 것이다	병원이나 요양시설에 입소할 것이다	기타	모름/무응답
비율(%)	37.9	13.6	17.8	17.3	12.1	0.9	0.5

출처: 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p260, 보건복지부·가톨릭대학교

홍선미 외(2014)는 주거지원의 목적이 거주자의 주거안정성과 주거편의성을 높이는 것이라고 언급하였다. 주거안정성이란 안정적으로 거주할 물리적 공간을 확보하는 것이다. 여기에는 주택 전․월세 보증금대출, 주택 구입자금 대출, 공공주택입주권보장, 소규모 주거시설 이용기회 보장, 주거비 지원, 지역주민과 갈등 시 중재 및 옹호, 주거정책 옹호 등 정책관련 사항과 서비스를 포함된다. 주거 편의성은 장애인이 지역사회에서 살아갈 때 주거와 관련하여 제공되어야 할 편의지원을 의미한다. 여기에는 주택이나 방에 대한 정보제공, 이사지원, 가구 및 생활용품 지원, 주택의 수리나 보수 지원, 일상생활기술 지원이나 훈련, 청소나 세탁의 대행, 시설안전관리 지원, 정신보건서비스 연계지원 등이 포함된다.

먼저, 물리적 공간 마련과 관리에 필요한 주거지원 프로그램을 질문한 결과, 주택구입비 지원이나 주택 제공 등과 같은 주택 마련을 위한 서비스 욕구가  74.3%에 달하였다.

<표4-70> 필요한 주거지원 프로그램 1순위

구분	월세 보조금지원	전세 자금 대출 지원	주택 자금 대출 지원	주택 개보수 자금 대출 지원 현물 지원	주택 개보수현물 지원	단기 공공 임대 주택 공급	장기 공공 임대 주택 공급	공공 분양 주택 공급	주거 지원 서비스제공	특별히필요 하지 않음	기타	모름/응답 거절
응답자수 1,000명	171	93	89	43	66	12	203	40	92	165	8	18
비율(%)	17.1	9.3	8.9	4.3	6.6	1.2	20.3	4.0	9.2	16.5	0.8	1.8

출처: 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p92, 보건복지부·가톨릭대학교

정신질환이 갖는 순환적이고 장기적 특수성을 고려할 때, 단순히 물리적 공간을 제공하는 것 외에 지역사회에서 생활을 안정적으로 유지할 수 있도록 돕는 서비스가 필요하다. 그렇지 않을 경우, 정신질환 재발로 주거를 상실하는 등 지속적인 주거불안정에 정신장애인이 노출될 수 있다. 정신질환자의 자립을 위해서 필요한 서비스 중 지역사회 독립생활 지원에 해당될 수 있는 서비스(주택 상담 및 정보 제공, 일자리, 요리나 집안관리 교육, 질환이나 질병 등 위기 관리, 이웃관계 문제 해결, 여가나 취미 등 문화생활 지원, 동료나 친구 연결)의 욕구가 53.8%인 것으로 나타났다.

<표4-71> 재가 정신질환자 자립위한 서비스 욕구

응답자수 214명	주택 상담및정보 제공	경제적지원	일자리를구해줌	요리, 집안 관리에관한 교육	질환, 질병 등 위기 지원	이웃 관계등 생활상의 문제 해결	여가, 취미, 문화 생활 지원	동료나 친구 연결	특별한도움 필요 없음	기타	모름/ 응답 거절
비율(%)	10.7	45.3	19.2	2.3	13.6	1.9	4.2	1.9	-	0.5	0.5

출처: 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p293, 보건복지부·가톨릭대학교

또 다른 연구에서 재가 정신장애인 중 장애인복지관련 사업 실시 기관의 이용 희망 실태를 조사한 결과, 사례관리 등을 통하여 지역사회 생활을 지원하는 정신건강증진센터의 이용 희망 비율이 44.4%로 나타났다.

<표4-72> 장애인복지관련 사업 실시기관 이용 희망

(단위: %, 복수응답)

구분	전체	정신장애
직업재활시설	12.3	21.1
장애인복지관	20.7	20.1
장애인주간보호시설	12.0	13.5
장애인 체육시설	21.0	14.2
장애인생활이동지원센터	14.6	13.2
장애인재활지원센터	17.0	14.6
장애인 특별운송사업	37.1	25.5
장애인정보화교육기관	11.8	15.0
장애인자립생활지원센터	12.4	24.0
지적장애인 자립지원센터	58.3	73.1
정신건강증진센터	15.9	44.4
장애인재활병·의원	36.1	30.8
정신요양시설·의료기관	50.7	51.7
정신장애인재활시설(지역사회전환시설 등)	41.9	43.2
성인장애인교육시설	9.4	10.8
장애인가족지원센터	12.7	13.0
장애인권익옹호기관	12.2	12.6
장애인단체	11.1	7.4

출처: 김성희 외(2017). □2017년 장애인실태조사□, pp457-458, 보건복지부·한국보건사회연구원

지역사회 5개 기초정신건강증진센터 실무 전문가를 대상으로 의견 조사한 결과(이해국, 2017), 1,814명의 등록자 중 38.3%가 주거서비스가 필요한 회원으로 조사되었다. 이 외에 지역의 안정적 거주를 위해 필요하다고 판단되는 집중사례관리와 주간재활서비스가 필요한 비율이 각각 21.0%와 45.5%로 조사되었다.

<표4-73> 기초정신건강증진센터 이용자의 서비스 욕구

구분	집중사례관리 필요한 회원 비율	주간재활서비스가 필요한 회원 비율	주거서비스 필요한 회원 비율
기초센터 5개소 실무전문가 의견	21.0%	45.5%	38.3%)

출처: 중앙정신건강복지사업단(2017), □중증정신질환자 지역사회기반 서비스 구축 전략; 서비스 수요 추계 중심으로□, 중앙정신건강복지사업단 정책자문보고서, p25

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이

1) 정신의료기관 및 정신요양시설 입원(소)자 추이

서울시 관내 정신의료기관 및 정신요양시설 입원(소)자 연도별현황을 살펴보면, 2014년 이후부터 꾸준히 감소하여 2017년 조사 당시 4,827명으로 조사되었다. 반면 중증정신질환자 비율은 감소와 증가를 반복하면서, 2017년에는 정신건강증진시설 입원(소)자 중 65.9%에 해당되는 3,183명으로 조사되었다.

<표4-74> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자와 중증정신질환자 연도별 추이

연도별	정신건강증진시설 입원(소)자 총 수(명)	중증정신질환자수(명)	환자비율(%)
2014	5,174	3,263	63.1
2015	5,052	3,137	62.1
2016	4,831	3,198	66.2
2017	4,827	3,183	65.9

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p127; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p131; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p118; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp123-124

서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 성별 추이를 살펴보면, 정신의료기관에 입원환자는 남자가 여자에 비해 많은 반면, 정신요양시설에 입소환자는 여자가 남자보다 더 많은 것으로 나타났다. 성별에 따른 연도별 입원(소)환자수는 16~20% 가량 남자가 여자에 비해 많은 수를 보였다.

<표4-75> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 성별 추이

(단위: 명, %)

연도별	구분	전체	남자	여자
2014	정신의료기관 및 정신요양시설	5,174(100)	3,132(60.5)	2,042(39.5)
2015	정신의료기관 및 정신요양시설	5,052(100)	3,060(60.6)	1,992(39.4)
2016	정신의료기관	4,144(100)	2,567(61.9)	1,577(38.1)
	정신요양시설	687100)	291(42.4)	396(57.6)
	합계	4,831(100)	2,858(59.2)	1,973(40.8)
2017	정신의료기관	4,211(100)	2,555(60.7)	1,656(39.3)
	정신요양시설	616(100)	248(40.3)	368(59.7)
	합계	4,827(100)	2,803(58.1)	2,024(41.9)

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p123; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p127; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p113; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp117-118

서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 연령별 추이를 살펴보면, 65세 이상의 정신질환자의 비율이 2014년에 14.4%로 시작하여, 14.7%, 15.2%, 18.4%로 증가하는 것으로 나타났다. 마찬가지로 60~64세 정신질환자 비율도 2014년 11.1%에서 2015년에는 10.9%로 약 0.2%정도 미세하게 감소하였으나, 그 이후에는 지속적으로 증가하였다. 앞서도 언급하였듯이 노인 정신장애인을 위한 대안적 주거 유형에 대한 고민도 필요하다. 정신질환이라는 것 때문에 주거시설 입소 우선순위에서 밀릴 가능성이 높고, 치매나 신체적 기능에 초점이 맞추어져 있는 노인요양 서비스의 혜택을 받을 수 있는 자격이 부여되지 못하며, 노인요양시설에서도 정신질환이 있다는 이유로 거부되는 경우가 있다. 따라서 이들을 위한 대안적 주거시설이 필요하다다.

또 19세 미만 정신질환 입원(소)자의 비율이 2014년에는 3.5%에서 4.0%, 4.4%, 4.7%로 점차 증가하는 것으로 나타났다. 반면 30,40대 정신질환 입원(소)자의 비율이 점차 감소하는 것으로 나타났다. 30대는 2014년에는 11.6%에서 11.4%, 10.7%, 8.6%로 감소하였다. 40대는 23.8%에서 23.1%, 21.8%, 20.0%로 감소하였다. 가장 많은 입원(소)자 비율을 차지하는 50대의 경우, 2014년 30.0%에서 점차 감소하여 2016년에는 28.7%가 되었으나, 2017년에는 다시 증가하여 29.5%를 차지하였다.

<표4-76> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 연령별 추이

(단위: 명, %)

구분*)		전체	19세 미만	20~29세	30~39세	40~49세	50~59세	60~64세	65세 이상	미상
2014		5,174 (100)	182 (3.5)	298 (5.8)	599 (11.6)	1,229 (23.8)	1,550 (30.0)	572 (11.1)	743 (14.4)	1 (0.0)
2015		5,052 (100)	203 (4.0)	351 (6.9)	575 (11.4)	1,165 (23.1)	1,461 (28.9)	552 (10.9)	745 (14.7)	-
2016	합계	4,831 (100)	215 (4.4)	312 (6.5)	516 (10.7)	1,055 (21.8)	1,388 (28.7)	610 (12.6)	735 (15.2)	-
	정신의료기관	4,144 (100)	215 (5.2)	312 (7.5)	493 (11.9)	926 (22.3)	1,118 (27.0)	480 (11.6)	600 (14.5)	-
	정신요양시설	687 (100)	-	-	23 (3.3)	129 (28.8)	270 (29.3)	130 (18.9)	135 (19.7)	-
2017	합계	4,827 (100)	225 (4.7)	293 (6.1)	413 (8.6)	964 (20.0)	1,428 (29.5)	612 (12.7)	892 (18.4)	-
	정신의료기관	4211 (100)	225 (5.3)	293 (7.0)	399 (9.5)	864 (20.5)	1,185 (28.1)	481 (11.4)	764 (18.1)	-
	정신요양시설	616 (100)	-	-	14 (2.3)	100 (16.2)	243 (39.4)	131 (21.3)	128 (20.8)	-

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p125; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p129; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p115; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp121-122
*) 중증정신질환자만 분류 불가

서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 중 비자의 입원 현황을 살펴보면 다음과 같다. 비자의 입원비율이 2014년도에 73.2%에서 2017년도에는 약 65%가 감소한 25.8%로 나타났다. 이는 정신건강복지법 개정으로 나타난 효과라고 판단된다. 비자의 입원 감소를 불러온 가장 큰 이유로는 보호자의무자에 의한 입원이 2014년도에는 3,761명이었던 것이, 2017년도에는 69%가 감소한 1,164명으로 나타났다.

<표4-77> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 연도별 비자의 입원 추이

(단위: 명, %)

년도	입원입소환자총수(명)	비자의 입원
		소계	보호자의무자에 의한 입원	시군구청	응급입원	환자비율
2014	4,831	3,785	3,761	20	4	73.2
2015	5,052	3,698	3,645	47	6	73.2
2016	4,831	3,200	3,162	24	14	66.2
2017	4,827	1,244	1,164	75	5	25.8

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p132; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p136; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p123; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p130
*) 중증정신질환자만 분류 불가

서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 중 6개월 이상 장기 입원(소)자의 추이를 살펴보면 다음과 같다. 장기입원(소)자의 비율이 2014년에 20.7%이었는데, 2017년도에는 이보다 약 19%가 증가한 38.9%를 보였다. 이는 정신건강복지법 시행으로 불필요한 장기 입원이 감소하면서 장기 거주자 중 지역사회로 퇴원함으로써, 6개월 이상 머무는 현상이 감소한 것이라고 설명된다. 그러나 입원(소)자 규모가 2014년도와 비교하여 오히려 증가한 것은 비록 퇴원(소)은 하였으나 여전히 지역사회지원서비스가 부족하여 정신건강증진시설로 재입소하는 즉, 입퇴원이 반복되는 현상이 나타난 것으로 설명된다.

<표4-78> 서울시 관내 정신건강증진시설 장기 입원(소)자 추이

(단위: 명, %)

연도별	입원(소)환자 총 수	장기입원(소)환자 총 수	환자비율
2014	4,507	934	20.7
2015	4,346	778	17.9
2016	4,144	989	23.9
2017	4,827	1,879	38.9

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p136; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p141; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p128; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp132-133
* 중증정신질환자만 분류 불가함
** 장기입원이란, 정신보건법 상 계속입원심사의 기준이 되는 입원 후 6개월이 넘는 경우로 정의함

재입원율을 보여주는 횡수용율을 살펴보면, 앞서 장기입원(소)자의 추이를 보다 이해할 수 있다. 7일 이내나 30일 이내나 2014년부터 2017년 사이에 재입원율에서 큰 변화가 나타나지 않고 있다. 그런데 2017년도부터 새롭게 측정한 3개월 이내 입원율을 살펴보면, 퇴원 환자의 2명 중 1명은 재입원하는 것으로 나타났다. 즉, 지역사회에 안정적으로 거주할 수 있도록 돕는 지원서비스가 매우 열악함을 보여주는 지표라고 할 수 있다.

<표4-79> 재입원율 기간별 추이

(단위: 명, %)

연도별	구분		실인원	재입원율
2014	7일 이내	동일병원 재입원	6,619	12.3
		타 병원 재입원	6,001	11.1
	30일 이내	동일병원 재입원	13,081	24.2
		타 병원 재입원	7,325	13.6
2015	7일 이내	동일병원 재입원	6095	11.4
		타 병원 재입원	8,486	15.8
	30일 이내	동일병원 재입원	11,221	21.0
		타 병원 재입원	9,766	18.2
2016	7일 이내	동일병원 재입원	6,559	12.1
		타 병원 재입원	5,899	10.9
	30일 이내	동일병원 재입원	11,705	21.6
		타 병원 재입원	7,254	13.4
2017	7일 이내	동일병원 재입원	7,489	13.7
		타 병원 재입원	6,299	11.5
	30일 이내	동일병원 재입원	12,993	23.8
		타 병원 재입원	7,690	14.1
	3개월 이내	동일병원 재입원	17,135	31.3
		타 병원 재입원	8,938	16.3

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p66; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p77; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p70; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p64
*) 중증정신질환자만 분류 불가함
**) 3개월 이내 재입원율은 2017년도에만 집계됨

서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자의 빈곤 상태를 살펴보기 위하여, 의료보장 형태별 현황을 살펴보면 다음과 같다. 2014년도에 49.5%였던 의료급여 환자 비율이 꾸준히 증가하여 2017년도에는 53.4%를 보였다. 즉, 정신건강증진시설 입원(소)자의 2명 중 1명 이상은 빈곤 계층임을 보여준다.

<표4-80> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 의료보장 형태별 추이

(단위: 명, %)

연도별	전체	소계	의료급여1종	의료급여2종	의료급여환자비율
2014	5,174	2,561	2,403	158	49.5
2015	5,052	2,539	2,357	182	50.2
2016	4,831	2,578	2,410	168	53.3
2017	4,827	2,580	2,401	179	53.4

출처: 국립정신건강센터(2015), □정신건강현황 1차 예비조사 결과보고서□, p129; 국립정신건강센터(2016), □정신건강현황 2차 예비조사 결과보고서□, p133; 국립정신건강센터(2017), □정신건강현황 3차 예비조사 결과보고서□, p120; 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp126-127
*) 중증정신질환자만 분류 불가 함

2) 지역거주 정신질환자 추이

서울시 재가 정신장애인 현황을 살펴보면 다음과 같다. 앞서도 언급하였듯이 재가 정신질환자 현황은 지역사회시설 등록 인원을 살펴보는 방법과 재가 정신장애인 출현율로 추산하는 방법으로 나눌 수 있다. 먼저, 지역사회시설 성인 등록(이용) 정신질환자의 추이를 살펴보면 지역사회 중증정신질환자 대상 서비스 기관인 정신건강복지센터 등록자수는 2014년에 비해 2017년에 3,144명이 감소하였다. 반면 낮 시간동안 정신질환자에게 재활서비스를 제공하는 주간 재활시설 등록자수는 2016년에 큰 폭으로 감소하였으나 2017년에는 전년도에 비해 2배 가까이 증가하였다.

<표4-81> 지역사회시설 등록 정신질환자 추이

연도	합계(명)	정신건강복지센터 등록자(명)	주간재활시설(명)
2014	18,068	16,831	1,237
2015	17,818	16,494	1,324
2016	13,268	12,463	805
2017	15,108	13,687	1,421

출처: 서울시 정신건강복지 통계, http://seoulmentalhealth.kr:8080/reference/detail_pop.jsp

다음으로 재가 정신장애인 출현율을 고려하면 다음과 같다. 정신장애인 출현율은 2011년도에 0.230에서 2017년도에는 0.218로 다소 감소한 것으로 나타났다. 전체 인구수 감소와 출현율 감소로 재가 정신장애인 추정수가 2011년도에는 18,882명이었으나, 2017년도에는 이보다 931명이 감소한 17,951명으로 나타났다.

<표4-82> 재가 정신장애인 출현율과 재가 중증장애인 추정

(단위: 명, %)

연도별	인구수	출현율	재가 정신장애인추정수	서울시 20세 이상 성인인구수	20세이상 성인 정신장애인 추정수
2011	10,249,679	0.230	23,574	8,209,514	18,882
2014	10,103,233	0.229	23,136	8,264,728	18,926
2017	9,857,426	0.218	21,489	8,234,308	17,951

출처: 행정안전부 주민등록인구통계, 주민등록 인구, http://27.101.213.4/index.jsp#
김성희 외(2011), □2011년 장애인실태조사□, p165; 김성희 외(2014), □2014년 장애인실태조사□, p169;  김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p183

*) 산식 : 서울시 연도별 주민등록인구수 × 재가 정신장애인 출현율

**) 20세이상 성인 정신장애인 추정수 = 서울시 20세 이상 성인인구 수 × 재가 정신장애인 출현율

다음은 우리나라 전체 지역거주 정신장애인의 빈곤수준을 살펴보았다. 재가 정신장애인의 국민기초생활보장 수급 추이를 살펴보면, 재가 정신장애인의 2명 중 1명 이상은 수급자인 것으로 나타났다. 특히 정신장애인은 타 장애유형 중 수급 비율이 높은 유형에 속하는 것으로 조사되었다. 정신장애인의 경제 상황이 어려움을 짐작할 수 있다.

<표4-83> 재가 정신장애인 국민기초생활보장 수급 추이

연도별	유형	비율(%)
2011	일반수급	54.4
	조건부수급	2.6
2014	일반수급	54.5
	조건부수급	1.8
2017	생계	54.7
	의료	57.7
	주거	53.8
	교육	1.9

출처: 김성희 외(2011), □2011년 장애인실태조사□, p387; 김성희 외(2014), □2014년 장애인실태조사□, p396; 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, pp461-463
*) 중증정신질환자만 분류 불가 함

정신장애인 개인과 가구는 경제적으로 어려운 여건에 처하고 있음을 연도별 추이에서도 알 수 있다. 개인의 경우, 50만원 미만 수입액이 2011년에 76.7%, 2014년에 66.3%, 2017년에 47.5%였다. 또한 100만원 미만 수입액은 2011년에 17.2%, 2014년에 30.5%, 2017년에 41.9%였다. 특히, 200만원 이상 수입액을 보이는 정신장애인 개인은 2011년에 1.3%, 2014년에 0%, 2017년에 1.2%에 불과하였다.

가구의 경우, 100만원 미만 수입액이 2011년에 38.0%, 2014년에 40.6%, 2017년에 27.0%였다. 또한 100~200만원 미만 수입액은 2011년에 35.9%, 2014년에 31.1%, 2017년에 31.8%였다. 200-300만원 미만은 2011년에18.4%,  2014년에 14.4%, 2017년에 19.6%이었고, 300만원 이상은 2011년에  7.7%, 2014년에 14.0 2017년에는 21.4%였다.

<표4-84> 정신장애인 개인 및 가구의 지난 1개월 수입액

연도	%	50만원 미만	50- 99만원	100- 149만원	150- 199만원	200- 249만원	250- 299만원	300- 349만원	350- 399만원	400- 499만원	500만원 이상
2011	개인	76.7	17.2	4.4	0.6	0.3	1.0	-	-	-	-
	가구	10.9	27.1	21.3	14.6	12.4	6.0	3.7	1.6	1.3	1.1
2014	개인	66.3	30.5	2.0	1.2	-	-	-	-	-	-
	가구	13.2	27.4	18.9	12.2	6.0	8.4	4.2	1.6	3.7	4.5
2017	개인	47.5	41.9	6.1	3.3	1.2	-	-	-	-	-
	가구	2.8	24.2	19.7	12.1	14.7	4.9	3.4	8.7	7.9	1.4

출처: 김성희 외(2011), □2011년 장애인실태조사□ p388; 김성희 외(2014), □2014년 장애인실태조사□, pp397-398; 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, pp464-465

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정

지원주택 공급 목표를 추정하기 위해서 고려한 요소는 서울시 지원주택 조례에서 의미하는 1)중증정신질환자, 2)주거불안정, 3)지역 내 독립생활위한 지원서비스 필요도, 4)공공임대주택에 입소가 필요한 경제적 취약성이었다. 그런데 앞선 자료들에서도 보았듯이, 이 4가지 요소를 어떻게 정의할 것인가에 따라 다양한 규모의 공급 소요 추계가 가능해졌다. 여기에서는 최대한 위 4가지 요소를 가장 근접하게 보여줄 수 있는 수치를 적용하여, 중증정신질환자를 위한 지원주택 공급 소요를 추계하였다.

1) 시설 정신질환자 대상 공급소요 추정

가) 서울시 관내 정신건강증진시설 중증정신질환자 입원(소)자 지원주택 공급소요

다음은 서울시 관내 정신의료시설 및 정신요양시설에 입원(소)한 중증정신질환자를 중심으로 지원주택 공급 소요를 추계한 것이다. 정신건강증진시설 입원(소)자의 공공임대주택 경제적 조건은 의료급여 1종과 2종을 합한 경우 53,4%에 해당하나, 퇴소 후 주거  필요 욕구에 대한 조사 결과를 다양하게 사용하는 것에 따라, 적게는 157명에서 많게는 217명을 위한  지원주택이 필요한 것으로 나타났다. 이는 현재 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)한 중증정신질환자의 4.9%에서 6.8%를 차지하는 수준이다.

<표4-85> 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자 지원주택 공급소요

부문		추계	추계방법
서울시 관내 정신의료시설 & 정신요양시설 입원(소)자 수		3,183명	입원(소)중인 중증정신질환자수 - ① (국공립, 사립, 종합, 병원정신과, 정신과의원, 정신요양시설)
탈시설 욕구있음 예측	퇴원(소)예정 중증정신질환자수	1,098명	불필요한 입원비율 34.5% - ②
주거 : 퇴소 후 주거 필요 또는 주거제공 시 퇴소		493명	A: 거주지가 없어 퇴원이 어렵다고 응답한 비율 44.9% - ③
		684명	B: 살 집이 있으면 퇴소희망(182명/292명)= 62.3% - ④
서비스 필요		A×0.323=159명	주간보호·사례관리 지원 시 보호자의 환자에 대 한 퇴원의사 (30명/93명)= 32.3% - ⑤
		B×0.323=220명
공공임대주택 경제적 조건		A×0.986=157명	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%- ⑥
		B×0.986=217명

자료: ① 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp122-124

② 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p59

③ 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p91

④ 박경수 외(2012), □장기재원 정신장애인의 당사자 관점에서의 탈원화 실태조사□, p69

⑤ 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p92; 중앙정신건강복지사업지원단 (2018), □중증정신질환자 지역사회기반 서비스 구축전략□, p29, 재인용

⑥ 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp126-127; 김성희 외 (2018), □2017 장애인실태조사□, p464

- 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자의 의료급여1종+의료급여2종 53.4%이나, 대부분의 가구(98.6%)가 공공주택 입주자격 산정 2순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하(3인 이하 가족 평균소득=5,401,814원)에 해당 함

나) 서울시 관내･외 정신건강증진시설 중증정신질환자 입원(소)자 지원주택 공급소요

다음은 서울시 관내･외 정신의료시설 및 정신요양시설에 입원(소)한 중증정신질환자를 중심으로 지원주택 공급 소요를 추계한 것이다. 퇴소 후 주거  필요 욕구에 대한 조사 결과를 다양하게 사용하는 것에 따라, 적게는 487명에서 많게는 675명을 위한  지원주택이 필요한 것으로 나타났다. 이는 현재 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)한 중증정신질환자의 4.9%에서 6.8%를 차지하는 수준이다.

<표4-86> 서울시 관내･외 정신건강증진시설 입원(소)자 지원주택 공급소요

부문		추계	추계방법
전국 대비 서울시 정신의료시설 & 정신요양시설 병상수		9,869명	전국 정신의료기관&정신요양원 입원(소)자 중 20세 이상(76,405명) × 전체 인구 대비 서울시 20세 이상 인구수 비율(19.6) × 중증정신질환자 비율(65.9) - ①
탈시설 욕구있음 예측	퇴원(소)예정 중증정신질환자수	3,405명	불필요한 입원비율 34.5% 적용 - ②
주거 필요: 퇴소 후 주거 필요 또는 주거제공 시 퇴소		1,529명	A: 퇴소욕구 있으나 거주지가 없다고 응답한 장기입원환자 보호자 비율=44.9% -③
		2,121명	C: 살 집이 있으면 퇴소희망(182명/292명)= 62.3% - ④
서비스 필요		A×0.323=494명	주간보호·사례관리 지원 시 보호자의 환자에 대한 퇴원의사(30명/93명)= 32.3% - ⑤
		B×0.323=685명
공공임대주택 경제적 조건		A×0.986=487명	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%- ⑥
		B×0.986=675명

자료: ① 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, pp122-124

② 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p59

③ 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p91

④ 박경수 외(2012), □장기재원 정신장애인의 당사자 관점에서의 탈원화 실태조사□, p69

⑤ 박종익 외(2008), □장기입원의 구조적 원인과 지속요인□, p92; 중앙정신건강복지사업지원단 (2018), □중증정신질환자 지역사회기반 서비스 구축전략□, p29, 재인용

⑥ 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p126-127; 김성희 외 (2018), □2017 장애인실태조사□, p464

- 서울시 관내 정신건강증진시설 입원(소)자의 의료급여1종+의료급여2종 53.4%이나, 대부분의 가구(98.6%)가 공공주택 입주자격 산정 2순위인 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하(3인 이하 가족 평균소득=5,401,814원)에 해당 함

2) 지역거주 정신질환자 대상 공급소요 추정

다음은 서울시 지역거주 중증정신질환자를 중심으로 지원주택 공급 소요를 추계한 것이다. 주거불안정에 처해있으면서 독립생활 지원 서비스가 필요한 조사 결과를 다양하게 사용하는 것에 따라, 적게는 640명에서 많게는 736명을 위한 지원주택이 필요한 것으로 나타났다. 이는 서울시 지역거주 성인 중증정신질환자의 약 5~7% 수준이다.

<표4-87> 지역거주 정신질환자 지원주택 공급소요

부문	추계	추계방법
지역사회 중증정신질환자수	10,984명	A: 서울시 정신건강증진시설 & 지역사회재활기관 등록인원 중 중증정신질환자수 - ①
	13,714명	B: 서울시 재가 정신장애인 출현율(1,000명당 2.18건) 고려한 중증정신질환자 - ②
자립의지(욕구)	A×0.57= 6,261명	지역사회 거주 정신질환자(정신건강복지센터 및 바우처, 정신재활시설 서비스 이용자)의 가족 대상 정신질환자의 자립에 대한 생각 57.0% -③
	B×0.57= 7,817명
주거 : 정신질환자 불안정거주자	A×0.123= 770명	A: 지역사회등록 정신질환자 불안정거주율 12.3%- ④
	B×0.123= 962명
	426명	C: 서울시 공동생활가정 입소현황 - 현재 2년 이상 입소자수 전환지원시설 4개소 - 현재 입소자수 - ⑤
	1,196명	A + C
	1,388명	B + C
서비스	A×0.538= 643명	자립 시 지역사회 독립생활 지원 서비스 욕구=53.8% - ⑥
	B×0.538= 747명
공공임대주택 경제적 조건	A×0.986= 640명	전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 이하= 98.6%- ⑦
	B×0.986=736명

자료: ① 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p146

② 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p183

③ 이용표 외(2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p292

④ 국립정신건강센터(2018), □정신건강현황 4차 예비조사 결과보고서□, p73

⑤ 서울시 정신건강복지 통계 홈페이지
http://seoulmentalhealth.kr:8080/reference/detail_pop.jsp

- 공동생활가정 정신질환자=449명(이중 계약기간이 1년 미만 입주자를 약 150명으로 추정), 지역 사회전환시설 중증정신질환자=276명

⑥ 이용표 외((2017), □지역사회 정신장애인 현황조사 및 지원체계 연구□, p293

⑦ 김성희 외(2017), □2017년 장애인실태조사□, p464

3) 연도별 공급 계획

먼서 탈시설화를 위해 필요한 지원주택 소요와 관련해서, 서울시 관내 정신건강증진시설 중증정신질환 입원(소)자 중 주거와 자립생활서비스 지원이 필요한 사람은 157명에서 217명 사이, 그리고 서울시 관내·관외 정신건강증진시설 중증정신질환 입원(소)자 중 주거와 자립생활서비스 지원이 필요한 사람은 487명에서 675명이었다. 다음으로 지역거주 중증정신질환자 중 주거취약과 서비스 필요 때문에 지원주택 거주가 필요한 사람은 640명에서 736명이었다.

정신건강증진시설 입원(소)자와 지역거주 정신질환자의 지원주택 공급소요 규모를 최소 수준과 최대 수준으로 구분하면 다음과 같다.

<표4-88> 중증정신질환자 지원주택 공급 추계

구분		최소 소요(명)	최대 소요(명)
정신건강증진시설	서울시 관내	157	217
	서울시 관내 + 관외	487	675
지역사회 거주		640	736
서울시 관내 + 지역사회거주		797	953
서울시 관내･외 + 지역사회거주		1,127	1,411

중증정신질환자 지원주택 공급 추계를 기초로 연도별 공급 계획을 제시하면, 2020년까지 서울시 관내와 지역거주의 최소 소요를 충족하기 위하여, 약 800호의 정신질환자 대상 지원주택이 필요하다.

<표4-89> 중증정신질환자 지원주택 연도별 공급 계획

구분	2019년	2020년	2021년	2022년
현 서울시 계획	16호	20호	20호	20호
소요추계	16호	200호	300호	300호

4. 노인 분야 지원주택 대상 인구 추계

가. 지원주택 입주대상자 현황

1) 노인과 돌봄, 지원주택

노인의 지원주택은 고령자의 기능 저하에 따른 장기요양 정책, 살던 곳에서 계속 살고자 하는 노인 욕구의 반영(Aging in Place), 사회적 입원을 막고 지역사회에서 돌봄이 이루어지도록 하는 커뮤니티 케어의 전략 속에서 함께 고려해야 할 것이다. 노인의 주택과 관련된 욕구와 노인의 주거 선택은 자신의 기능이 쇠약해 진다는 것을 인지한 상태에서 자신을 돌봐줄 사람, 그리고 정서적 지지를 제공할 가족, 이웃, 동거인이 있느냐와 관련이 높아진다. 노인이 주거를 선택할 때, 돌봐줄 사람을 고려하는 것은 생존을 고려한 종합적인 판단의 결과일 수 있다. 돌봄이 제공되는 주택이 있다는 점은 그런 점에서 노인의 선택지를 넓혀주는 중요한 정책적 방향이 될 수 있다. 현재 정책에서는 돌봄이 제공되는 다양한 주거 제공이 턱없이 부족한 상황이다. 소규모 가정에서 제공되는 공동생활가정이 있지만 활성화 되지 못하고 서비스 질의 면에서 문제 제기가 되고 있다.

노인지원주택은 노인복지정책의 주요 관점인 Aging in Place에서 검토하고 있는 경우가 있다(Henwood, Katz., & Gilmer(2015); 박재현 외, 2017 재인용). 살던 곳에서 살고자 하는 노인의 특성은 시설이던, 열악한 주거든 그곳을 떠났을 때 정서적인 문제와 신체적인 문제를 함께 경험할 수 있기 때문에 노인의 장소에 대한 애착은 중요한 고려 요소가 된다. 일부 노인들은 기존의 주거에서 계속적으로 서비스를 받을 수 있도록 최대한 주택개조와 서비스 연계를 강화하는 것이 중요할 수 있다.

마지막으로 커뮤니티 케어 관점에서의 탈시설 전략을 노인분야에서 적용하는 것이 쉽지 않을 것으로 보인다. 장애인과 노숙인 영역에서 지원주택 대상으로 검토하고 있는 요소인 탈시설 및 독립생활 욕구를 노인 영역에 적용하기 쉽지 않다. 인지기능이 약화된 고령 노인은 자신의 의사를 가지고 주거에 대한 선택을 하기 어렵기 때문이다. 시설에서 정서적으로 밀착한 노인은 시설의 사람들과의 관계가 생활을 지탱하는 더 중요한 요소일 수 있기 때문에 획일적인 탈시설을 노인분야에 적용하는 것은 위험할 수 있다. 지원주택은 취약계층에 대한 주거와 서비스 정책으로 housing first, 영구적 계약 등으로 이루어지는 권리를 강조하는 정책이다. 이 정책을 노인에 적용할 때는 살던 거주지에서의 ‘이전’이 전제 되어야 하기 때문에 적용할 때 노인의 특성을 종합적으로 검토하는 과정이 요구된다고 할 수 있다. 따라서 노인 지원주택을 고려할 대상은 ‘거주지의 이전’이 반드시 요구되는 주거 취약 계층을 중심으로 검토하는 것이 바람직하며 주거취약 계층이라고 할지라도 노인의 선택이 중요하다. 단, 이 경우도 인지기능이 약해진 노인의 경우는 노인의 선택만을 존중할 수 없다는 점에서 어려움이 있다.

노년기의 주거와 돌봄에 대한 일반적인 욕구 특성을 살펴보면 다음과 같다.

노년기엔 누구와 함께 사느냐와 어디서 사느냐가 중요한 문제가 된다. 65세 이상 노인들은 가족들과 함께 살고 싶다는 생각을 가지고 있으나(정경희 외, 2017), 베이비부머 실태조사의 결과는 거동이 불편하더라도 혼자서 생활하고 싶다는 의사를 더 많이 표현하는 것으로 나타났다(정경희 외, 2011).

노인들의 주거에 대한 욕구는 살던 집에서 살고 싶다는 의견이었으나 살던 곳에서 살고 싶다와 돌봄이 필요할 경우 시설을 이용 하겠다의 욕구를 조사한 결과들이 함께 나타났다(정경희 외, 2017). 살던 곳에서 살고 싶다는 욕구는 노인의 88.6%로 나타나 매우 높았다. 비도시(읍면부) 지역 노인의 경우 90%에 달했으며, 도시노인(동부)의 경우 80%가 살던 곳에서 살고 싶다는 욕구를 보였다. 거동이 불편해졌을 때 재가서비스를 받고 계속 집에서 살고자 하는가에 대한 응답은 57.6%, 돌봄 서비스가 제공되는 주택시설에 들어간다는 응답률은 31.9%로 나타났다. 주택 시설 이용 의향이 있는 노인의 78.3%가 월 생활비로 50만원 미만 수준의 지불 의향이 있는 것으로 파악되었다. 주거시설에서 원하는 서비스는 의료서비스, 식사서비스, 청소 및 빨래 서비스, 돌봄서비스 등 순으로 나타났다.

노인이 거동이 불편하여 시설을 선택할 경우는 돌봐줄 사람이 없기 때문인 것으로 나타났다. 가정에서 충분한 돌봄을 제공받기 어려운 경우, 노인들은 요양시설로 입소하겠다는 의사를 갖게 된다.

노년기는 생애 과정 중 쇠퇴와 질병, 죽음으로 진행되는 삶의 과정 속에 있다. 의존의 기간이 필연적이기 때문에 자신을 돌봐줄 사람에 대한 판단 속에서 주거와 돌봄을 연관시켜 예측하고 있는 것을 확인할 수 있었다.

현행법에 따른 노인 주거와 의료시설의 연속적인 배치를 검토하면 다음과 같다. 노인의 돌봄과 의료서비스를 주거의 관점에서 연속적으로 배치한 내용이다. 일반주택과 복지주택은 일반노인과 경제적으로 취약한 계층도 이용할 수 있는 주택이며, 독거 노인이며 경제적으로 취약한 노인을 대상으로 하는 양로시설과 노인의집이 있다. 이후의 주택은 노인의 돌봄 욕구를 적용한 시설은 장기요양제도에 의해 관리되는 공동생활가정, 요양시설이 포함된다. 이후 의료법에 의한 요양병원에서의 생활하는 것으로 분류할 수 있다.

주거의 연속적 진행과정은 돌봄이 강화되는 과정으로 볼 수 있다. 현행 제도 속에서 노인지원주택의 위치를 정리하면 다음 표와 같다. 지원주택 대상노인은 지역사회에 거주하는 주거취약계층 노인들 중, 돌봄 요구도가 높은 노인들로 볼 수 있으며 주로 재가 장기요양서비스 대상이거나 대상이 아니더라도 돌봄의 요구도와 중증도가 높은데도 돌볼 사람이 없는 사람들을 중심으로 분류하였다.

<표4-90> 노인 돌봄 요구도와 주거 연속성 및 지원주택의 위치(서울시 현황)

(단위: 개소)

구분	일반주거 (임대주택포함)	주거복지		노인의집	지원 주택	의료복지		병원 (요양/ 일반)
		복지 주택	양로시설 (공동생활 가정)			요양 시설	노인요양 공동생활 가정
법근거	주택법	노인복지법		복지부지침 지자체방침	서울시 조례	노인복지법		의료법
시설 (주택)수		11	2	45		208	318
돌봄 요구도	매우 낮음~ 높음 (살던 곳에서의 돌봄)				높음	매우 높음	매우 높음	긴급 + 치료
돌봄 서비스	재가복지					시설요양		입원

서울주택공사에서 발주한 □지원주택 운영방안 연구□에서 민소영 외(2018)의 “지원주택운영가이드”는 노인 지원주택 입주대상자를 다음과 같이 규정하고 있다. 특히 치매 로 진단받은 사람을 강조하고 있으며, 인슐린 투여 당뇨병 질환을 진단받은 사람, 파킨슨 질환을 진단받은 사람도 포함하였다. 특정 질환을 구체화하여 대상을 명확히 할 수 있다는 장점이 있으나 돌봄의 요구가 높다는 것은 개별적이고 상대적인 상황일 수 있으므로 좀 더 포괄적으로 접근하는 것이 필요할 것으로 보인다.

<65세 이상 노인 기준> - 다음 중 해당하는 경우

• 치매로 진단받은 사람(1.알츠하이머형 치매, 2.혈관성 치매, 3.기타 질병에 의한 치매, 4.불분명한 치매)

• 노인성 질환 중 인슐린 투여 당뇨병 질환을 진단받은 사람

• 파킨슨 질환을 진단받은 사람

• 독립적으로 거주하고 싶으나, 요양서비스만으로는 일상생활에 제약이 있어서 지원서비스가 필요한 사람
(정신상태나 지원서비스필요도에 대한 의사 소견서와 관련 실무자 의견서에 기반)

※ 단, 의사가 24시간 의료적 지원이 필요하다고 판단되면 우선순위에서 밀려날 수 있음

따라서 주거 취약 계층 노인 중 치매 환자를 고려하되, 특정 질환을 넘어서 보다 포괄적으로 요양서비스를 이용하는 노인을 포함하여 지원주택 수요 집단을 추정할 수 있을 것으로 보인다. 최종적으로 집단의 주거 선택 의사를 적용하여 서울시 노인의 지원주택 수요를 추정하고자 한다. 더불어 돌봄 서비스 현장의 의견을 반영하여 탈시설의 욕구가 있는 양로시설과 노인의 집, 요양시설 취약계층 노인의 비율을 가장 우선적으로 반영하고자 한다.

2) 서울시 주거 취약 노인 현황

2016년 국토교통부의 주거실태조사 중 서울시 노인의 주거현황과 주거취약계층 현황을 살펴보면 다음과 같다. 취약주거인 비거주용 건물과 판잣집과 비닐하우스, 기타(준주거인 고시원 등 포함) 주거에 사는 노인은 약 1.3%로 나타났다.

<표4-91> 2016년 서울시 노인 주거 중 취약주거 현황

(단위: 명, %)

2016년	계	일반단독주택	다가구단독주택	영업겸용단독주택	아파트	연립 주택	다세대주택	오피 스텔	비거주용 건물(상가ㆍ공장ㆍ여관 등) 내 주택	판잣집, 비닐 하우스, 컨테이너, 움막	기타 (고시원 등)
서울시/노인	2,670	85	674	54	1,119	145	418	139	24	1	11
전체 (비율)	100.0	3.2	25.2	2.0	41.9	5.4	15.7	5.2	0.9	0.0	0.4

서울시 노인의 주거유형별 가구원수를 검토한 결과는 아래 표와 같다. 1인가구는 17.4%이며 1인 가구 중 비거주용 건물, 판잣집, 기타에서 거주하는 취약주거에 거주하는 노인은 3.2%로 나타났다. 2인가구는 19.9%이며 2인 가구 중 취약주거에 거주하는 노인은 1.3%로 나타났다. 취약주거 노인 중 1인 가구는 41.6%로 나타났다. 1인 가구 중에는 60%가 기타주거로 나타나 비율이 높았고, 기타 주거는 준주거인 고시원 등을 포함하므로 취약주거의 대상선정에서 참고할 만한 내용이다.

<표4-92> 서울시 노인 주거 유형과 취약주거별 가구원수

(단위: 세대, %)

2016년		일반단독주택	다가구단독 주택	영업 겸용 단독 주택	아파트	연립 주택	다세대주택	오피 스텔	비거주용건물 (상가ㆍ 공장ㆍ 여관 등) 내 주택	판잣집, 비닐 하우스, 컨테이너, 움막	기타 (고시원 등)	전체	비율
서울시/노인	1인가구	13	189	16	73	12	44	102	5	1	9	464	17.4
	2인가구	17	174	8	182	33	93	16	5	0	2	530	19.9
	3인이상	55	311	30	864	100	281	21	14	0	0	1,676	62.8
전체		85	674	54	1,119	145	418	139	24	1	11	2,670	100.0

3) 서울시 노인 규모와 지원주택 욕구

서울시 2018년 1/4분기 주민등록통계 및 서울시 내부 자료의 시설거주노인현황을 종합하여 서울시 노인인구 1,348,123명의 거주공간별 노인인구수와 비율을 제시하면, 다음과 같다.

<표4-93> 2018년 서울시 노인의 거주공간별 인구수 및 돌봄 서비스 이용자수

(단위: 명, %)

구분	거주공간유형별 노인현황		1인가구 1)		돌봄서비스 이용 노인수		돌봄기본 서비스	돌봄종합 서비스	요양 서비스
계 / 비율	1,348,123	100.00	300,288	22.30	124,654	9.25	27,679	3,819	93,156
일반주거 2)	1,216,716	90.25	264,363		109,115		27,679	3,819	77,617
임대주택 (LH+SH)	113,240	8.40	35,925
노인복지주택	1,757	0.13
요양시설	15,539	1.15			15,539				15,539
양로· 노인의집	871	0.06

출처: 송인주(2018), □지역사회기반 노인주거복지 서비스 모델 연구□, 서울시복지재단

지원주택 대상 노인 제 0순위는 현재 시설 생활자로서 지역사회에 주거가 없고 양로시설 및 요양시설에서 생활하는 노인 중 지역사회에서 생활하고자 하는 욕구가 있는 대상으로 설정하였다. 양로시설, 요양시설, 노인의 집 입소 대상 중에 주거가 개선되어야 하거나 홀로 살고자 하는 노인들이며 돌봄서비스가 필요한 대상을 추계하기 위해 FGI 인터뷰 결과를 통해 추계하고자 한다.

양로시설 입소 자격기준은 다음과 같다.

- 65세 이상으로서 기초생활보장 수급대상자

- 부양의무자로부터 적절한 부양을 받지 못하는 65세 이상의 자

- 본인 및 본인과 생계를 같이 하고 있는 부양의무자의 월소득 합산액을 가구원수로 나누어 얻은 1인당  월평균 소득액이 "2008년도의 도시근로자 가구 월평균 소득"을 2008년도 평균 가구원수로 나눈 1인당 월평균 소득액 *이하인 자로서 65세 이상의 노인(실비입소대상자)

- 입소자로부터 입소비용의 전부를 수납하여 운영하는 양로 시설 또는 노인공동생활가정의 경우는 60세 이상의 노인

다음은 노인의 집에서 거주하는 노인집단이다. 노인의 집 자격기준은 65세 이상 기초생활보장, 차상위 수급자, 열악한 주거에서 거주하는 1인가구이다. 노인의 집 거주 노인들 중에 지원주택 대상을 도출한다면, 45개소 94명 중 주거 개선이 시급한 지하층 노인의 집 거주자들을 우선적으로 검토할 수 있다.

<노인의 집 운영근거> 서울시 내부자료

- 1995년 보건복지부 노인의 집 운영지침

- 1996년 서울시 노인의 집 설치운영지침

- 2008년 대한주택공사 임대주택 전환 계획(임대주택으로 전환됨)

서울시 노인 중 지원주택 대상의 0순위가 되는 집단은 요양시설과 양로시설 및 노인의 집에 거주하는 계층이다. 해당 집단을 아래 표에서 확인하면 대상 집단은 16,410명이다.

노인 지원주택 대상을 선정하기 위해 서울시 노인 주거취약계층을 구하면 다음과 같다. 주거실태조사 결과에 따르면, 판자집, 비거주용 건물, 비닐하우스에 거주하는 노인 인구가 서울시 노인인구의 1.3%로 나타났다. 서울시 노인인구 (2018.1/4분기 기준) 1,348,123명의 1.3% = 17,525명으로 볼 수 있다.

노인 주거취약계층 17,525명을 기준으로 지원주택 수요 집단을 검토하기 위해 아래의 통계를 활용하여 추정하였다. 근거(1)은 치매 유병률이고 근거(2)는 서울시 노인장기요양서비스 이용자수이며, 근거(3)은 서울시 노인 기초생활수급인구이다.

근거(1)은 치매 유병률인데, 치매유병률이 전국 노인인구의 9.94%(중앙치매센터 연차보고서 2018)이며, 치매 판정비율은 90%이다. 서울시 치매 등록 환자수 114,492명(서울시 노인의 8.8%)이다.

근거(2)로서 2017 장기요양통계연보(2018)에 따르면, 서울시 노인장기요양서비스 이용자수가 93,156명으로 서울시 노인의 6.89% 수준이다.

근거(3)로서 기초생활수급 노인인구(2018년 기준)는 94,325명이다. 근거 (3)은 주거취약노인이 기초생활수급 대상에 선정되어있지 않을 수 있으므로 주거 욕구와 소득수준과 부양의무자로 자격을 결정하는 기초생활수급 대상과의 차이를 볼 수 있도록 제시하였다.

<표4-94> 2018년 서울시 노인 기초수급자 현황

2018년	65~69세	70~74세	75~79세	80세이상	계
수급자수(명)	22,625	22,593	23,029	26,078	94,325

* 수급자는 시설수급자를 제외한 일반수급자 현황임(일반수급자+조건부수급자+특례수급자)
http://openapi.seoul.go.kr:8088/sample/xml/octastatapi10769/1/5/

나. 주거취약자 유형별·연도별 현황 및 추이

서울시 노인 중 주거복지시설에 거주하고 있는 노인 연도별 현황은 다음과 같다. 노인복지법에서 정하고 있는 노인 복지시설 생활자는 양로시설, 노인공동생활가정, 노인복지주택으로 구분한다. 노인복지주택은 이른바 실버타운이 포함되며 분양가와 입주 비용이 높은 시설도 포함되므로 현황 전체가 주거취약자라고 보긴 어렵다. 서울시통계를 통해서 제공하는 이 현황은 양로시설과 노인공동생활가정의 추이를 통해 주거 취약 노인 거주 현황을 파악할 수 있다.

<표4-95> 서울시 노인주거복지시설 생활자 추이

(단위: 명, 개소)

연도	합계		양로시설		노인공동생활가정		노인복지주택
	시설수	입소인원	시설수	입소인원	시설수	입소인원	시설수	입소인원
2009	30	1,844	18	598	3	16	9	1,230
2011	30	2,587	15	633	5	32	10	1,922
2013	28	2,321	14	580	4	24	10	1,717
2015	23	2,475	9	866	3	11	11	1,598
2017	22	2,449	10	854	2	14	10	1,581

위의 표 내용에 따르면 서울시 노인주거복지시설 생활자는 2009년 1,844명에서 2017년 2,449명으로 605명 늘어났다. 이중 노인복지주택을 제외하면, 2009년에 614명에서 2017년 868명으로 254명이 늘어나 꾸준한 증가세에 있는 것을 확인할 수 있다.

다음으로 서울시 기초 수급 세대(노인세대)의 주거유형 현황을 검토하면 다음과 같다. 2009년 기초 수급 세대는 121,829세대이고 기초 수급 노인세대는 34,598세대였고, 2018년에는 그 수가 늘어나 197,278세대에 기초 수급 노인세대는 58,799세대로 나타났다. 노인 기초 수급 세대는 10년 사이 24,201세대가 늘어난 것을 확인 할 수 있었다.

서울시 기초수급세대의 주거유형 현황을 검토하면, 영구임대주택 거주세대는 2009년부터 2014년까지 변동이 없지만, 전세임대, 매입임대, 국민임대주택 거주 세대는 2009년 2,312세대에서 2014년에는 14,591세대로 6.3배 큰 폭 상승하고 있음을 확인하였다. 취약계층 주거공급이 확대되고 있음을 확인할 수 있다. 더불어, 관리자가 관리하는 주택에 사는 수급자 세대(가정위탁, 보장기관제공거주자, 그룹홈)는 2009년에 약 800세대에서 2014년 약 1,400세대로 600세대 증가한 것을 확인할 수 있었다.

통계청에서 제공하는 수급자와 주거 현황 통계는 2014년까지 집계하여 제공하고 있으므로 2009년부터 2014년까지 5년간의 자료를 추이 분석에 활용하였음.

뿐만 아니라 주거취약계층이라고 할 수 있는 기타 주거에서 거주하는 세대가 꾸준히 늘어나고 있다. 2009년에 503세대에서 2014년에는 2,482세대로 1,979세대 로 약 4배 증가하였다. 수급자 가구의 증가와 함께 주거 취약 계층도 증가하고 있음을 확인할 수 있었다.

기초수급자 주거유형 통계엔 아동과 장애인세대, 등이 포함되어있지만 전반적인 주거현황의 추이를 통해서 노인세대의 문제도 파악할 수 있었다.

<표4-96> 서울시 기초수급세대(노인세대)수와 주거유형 현황과 추이

(단위: 세대)

	합계			주거유형
기초수급 / 서울시	전체세대	노인세대		자가	전세	월세	보증부월세	전체무료임차	부분무료임차	영구임대주택	전세임대주택	매입임대주택	국민임대아파트	미등기.무허가 주택소유	기타자가인정	가정위탁	보장기관제공거주자	그룹홈거주자	주거미입력	기 타 (움막,비 닐 하 우 스 등)
2009	121,829		34,598	683	20,898	21,067	25,817	2,624	25,597	19,062	1,072	1,104	136	131	23	72	320	457	2,263	503
2010	122,745		35,033	802	20,525	20,492	26,610	2,935	25,065	18,937	1,528	1,637	525	142	27	72	295	411	1,802	940
2011	121,283		35,434	830	19,201	19,438	26,928	2,956	24,423	19,032	2,192	2,294	1,559	157	21	63	378	511	172	1,128
2012	120,704		36,469	842	18,096	18,567	27,331	2,666	23,313	18,723	2,816	2,994	2,316	155	20	185	403	576	195	1,506
2013	124,627		38,509	1,042	17,706	18,174	28,416	3,200	22,481	19,039	4,290	3,731	2,819	169	19	284	415	558	282	2,002
2014	129,895		40,396	1,231	17,235	18,079	29,527	3,118	22,269	19,463	6,249	4,790	3,552	176	22	365	447	601	311	2,482
2015	163,107		44,932	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
2016	173,675		46,370	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
2017	176,009		47,679	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
2018	197,278		58,799	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-

자료 : 통계청 http://kosis.kr/statHtml/statHtml.do?orgId=117&tblId=DT_11714_N004&conn_path=I3

다. 지원주택 공급목표에 기반 한 공급소요 추정

1) 노인대상 공급소요 추정

지원주택의 0순위로 설정한 16,410명 중 실제 수요로 추정할 수 있는 집단은 실무현장의 의견을 반영하여 적용하였다.

현장 전문가 FGI에서 노인 양로시설과 요양 시설 노인 중 지원주택으로 전환할 만큼 자립적이고 분명한 의사를 가지고 있는 노인은 약 1%정도 일 것이라는 의견을 적용하였다. 적용하면 164명이다.

지역사회 지원주택 욕구 대상 집단은 취약주거노인 17,525명중에서 치매 노인 서비스 요구대상 715명과 요양서비스 요구대상 1,207명을 합산한 2,086명을 대상인구로 추계하였다. 이들 중 서비스 대상을 우선순위로 0,1,2,3순위를 정하여 접근한다는 가정으로 대상 집단을 도출하였다. 추계의 근거는 아래의 표에서 제시하고 각 집단이 포함관계이며 그 중 우선순위를 제시하기 위해서 그림으로 제시하였다.

마지막으로 추계한 2,086명 중 실제 지원주택에 입소를 결정할 수 있는 노인을 추계하기 위해서 정경희(2017)의 노인실태조사에서 제시한 향후 돌봄서비스가 제공되는 주택으로 이주하겠다는 비율인 31%를 적용하여 약 660호가 필요한 것으로 보았다.

<표4-97> 서울시 지원주택 대상 노인 공급소요

구분	인원(명)	추계방법
탈 시설 대상노인(A)	164	시설요양입소자+양로시설입소자(2017기준)수 16,410명의 1% 전문가 FGI 결과, 시설 노인 중 자립의지와 자립 생활이 가능한 노인 비율 약 1% 적용
주거 취약 노인인구(B)	17,525	노인 주거취약계층 17,525명(2016년) 2016년 주거실태 조사 서울시 결과, 노인인구 중 비주거 취약주거 노인 비율 1.3% 적용
B 대상 중 치매노인 서비스 요구 대상(C)	715	서울시 치매노인 비율 8.8%, 17,525명 × 0.088=1,542명 중앙치매센터 연차보고서(2018:14), 2017서울시 치매환자수114,492명, 전국 치매유병률 9.94% 치매환자 관내의료 서비스 이용률(서울시) 46.6%적용, 2018년 공공보건의료 통계집(2018:137), 서울시 관내 의료이용률(치매) 46.6% 적용 1,542명 × 0.464 = 715명
B 대상 중 요양서비스 요구 대상(D)	1,207	서울시 노인 장기 요양서비스 이용자 비율 6.89% 적용(2018년), 17,525명 × 0.0689 = 1,207명 2018년 장기요양통계연보, 2017년 서울시 장기 요양 서비스 이용자수 93,156명의 서울시 노인 비율적용
A+C+D	2,086	각 대상 계층에 대한 접근 우선순위는 아래 그림과 같음
E	660	향후 돌봄서비스가 제공되는 주택으로 이주 의사를 보인 노인 비율 31% 적용 정경희(2017), □노인실태조사 2017□, 한국보건사회연구원 2,086명 × 31% = 660

<그림4-3> 서울시 지원주택 입소 대상 노인 우선순위

2) 연도별 공급 계획

노인분야 관련 서울시 지원주택 계획은 2019년부터 2022년까지 매년 50호씩, 총 200호를 계획하고 있다. 이것은 0순위인 요양, 양로 시설 생활 노인의 욕구를 충족하는 수준일 뿐이다.

수요 도출을 통해 총 2,086명에게 지원주택이 필요한 것으로 도출하였다. 0순위인 시설노인의 지역사회화에 소요되는 양으로 약 160명에 대해 2019년과 2020년에 150호를 공급하도록 계획하였다. 2021년부터는 1순위대상부터 공급을 추진하여 엄정한 선정과정을 거쳐 점진적으로 공급을 확대해 나간다. 우선순위를 제시한 까닭은 주택의 수요는 높으나 물량의 한계가 있을 것이므로 가장 욕구가 복합적인 대상에게 서비스를 제공하는 기준을 마련하는 것이 필요할 것으로 보았기 때문이다.

이미 정부의 공공주거에서 서비스를 받고 있는 노인의 경우는 기초수급자이며 장기임대 아파트, 매입임대 주택 등에서 거주하는 경우이다. 이들의 경우도 돌볼 사람이 없고 지역사회에서 거주하고자 하며 돌봄 욕구가 발생한 노인이 발견될 것이다. 이들의 경우는 지원주택보다는 기존의 공공주택에서 다양한 재가 서비스를 통해서 지원을 얻을 수 있도록 연계가 필요하다.

<표4-98> 서울시 노인 지원주택 연도별 공급 계획

구분	2019년	2020년	2021년	2022년
현 서울시 계획	50호	50호	50호	50호
소요추계	50호	100호	200호	300호

V.  결론 및 지원주택 공급 위한 제언

1. 지원주택 공급 추계 결과 및 향후 공급량 규모 제언

다음은 지원주택에 대한 4년 동안의 현 서울시 계획과 지원주택 공급소요 추계 결과를 보여준다. 서울시는 2019년부터 2022년까지 총 834호의 지원주택 계획을 발표하였다. 그런데, 본 연구 결과 3,446호의 지원주택이 필요한 것으로 나타났다. 현 서울시 계획 대비 4배 이상의 지원주택이 필요한 수치이다. 영역별로 살펴보면, 노숙인 분야가 서울시 공급 계획보다 920호가 더 필요한 것으로 나타나 타 영역보다 지원주택 필요성이 가장 높은 것으로 나타났다. 그 다음으로 정신질환인 분야는 740호, 장애인 분야는 502호, 노인 분야는 450호가 더 필요한 것으로 나타났다.

결과적으로 연간 서울시 공공임대주택 공급량의 약 10%를 지속적으로 지원주택 용도로 공급해야한다는 것을 알 수 있다. 이를 전국적 수준으로 추정해보면, 매년 3,000호 수준을 지원주택으로 공급해야 함을 알 수 있다. 전국 대비 서울시 인구 비율, 그리고 대표적인 주거취약계층인 노숙인 등이 서울시에 밀집되어 있음을 고려한 것이다.

<표5-1> 서울시 계획 대비 지원주택 공급 추계 결과 비교

구분		2019년	2020년	2021년	2022년	소계
현 서울시 계획	연간	234호	200호	200호	200호	834호
	장애인	68호	70호	70호	70호	278호
	노숙인	100호	60호	60호	60호	280호
	정신질환자	16호	20호	20호	20호	76호
	노인	50호	50호	50호	50호	200호
소요 추계	연간	234호	712호	1,150호	1,350호	3,446호
	장애인	68호	112호	250호	350호	780호
	노숙인	100호	300호	400호	400호	1,200호
	정신질환자	16호	200호	300호	300호	816호
	노인	50호	100호	200호	300호	650호

2. 지원주택 공급 확대를 위한 제언

가. 입주대상 관련 쟁점 및 개선 전략

1) 장애인 분야

첫째, 장애인복지법에 의하면 탈시설 대상 시설에 장애인거주시설, 공동생활가정과 단기거주시설이 포함된다. 하지만 공동생활가정은 지역사회 주거유형 중 하나에 해당되고, 단기거주시설의 경우 일시적 보호의 목적을 지닌 시설이다. 본 연구는 단기적 정책 추계라는 점을 감안하여 이러한 시설 유형의 입소자들을 지원주택 입주대상 추계에서 제외하였지만, 추후 거주 이용인의 지원주택 입주 대상에 포함하는 여부에 대한 고려가 필요할 것이다.

둘째, 지역사회에서 생활하면서 이용할 수 있는 제도적 서비스인 활동지원사업과 중복성을 고려하여, 입주대상 장애유형을 발달장애(동반장애 포함)로 규정하고 지원주택 소요를 추계하였다. 주택과 주거지원서비스의 분리 등 제도적 변화에 따라 추가로 포함되어야 하는 장애유형에 대한 고려가 필요할 것이다.

셋째, 자립의지 유무를 지원주택 입소 대상자의 기준에 포함시켜야할 것인지에 대한 고민이 필요하다. 이 연구에서 지원주택 소요 추계 시 자립의지를 적용한 것은 사회주택이라는 공적 서비스를 제공함에 있어 서비스 욕구가 있는 대상이 우선되어야 하기 때문이었다. 하지만 자립의지를 포함시키는 것은 매우 민감한 문제이며, 자립의지를 어떻게 고려할 지는 여러 딜레마가 존재한다. 미국의 옴스테드 판결은 자립을 지원할 대상의 기준으로 '명시적으로 자립을 원하지 않는다고 말하는 경우'가 아닌 모두를 '자립지원'의 대상으로 판시했다. 이런 점을 감안하여 단계적으로 자립의지의 표현이 없는 장애인까지 포함하여야 하는 부분에 대한 고려가 필요할 것이다.

2) 노숙인 분야

첫째, 노숙인 특성상 고정된 인구가 아니기 때문에 엄밀한 지원주택 공급소요 추계에 한계가 있다. 이 때문에 거리노숙인에 대한 지원주택 소요추계에서는 PIT 확인 수치가 아니라 연간 노숙경험 인구와 관련된 수치를 적용하였다. 그러나 시설에 대해서는 현재 입소자를 기준으로 추계하였기에 엄밀성이 떨어질 수 있다. 특히 추계를 위해 사용된 수치들은 노숙인의 서비스 이용기록에 근거하고 있으나 이 서비스를 이용하지 않는 감춰진 노숙인(Hidden Homeless)의 경우 그 규모 파악이 어렵다.

두 번째는 지원주택 대상 범주가 명확하게 구별되지 않는다는 점이다. 이는 특히 노숙인의 경우 ‘불명확성’ 혹은 ‘중복성’의 문제가 두드러진다. 노숙인 시설에 거주하고 있거나, 거리노숙인으로 범주화되고 있는 많은 수가 장애인, 노인, 정신질환자에 해당한다. 이들에게 지원주택 서비스로 접근하는 것은 적정하나, 수요추계에서 이들이 만성노숙인에 해당하는지 혹은 다른 어떤 범주에 해당하는지를 명확하게 구별하는 것은 쉽지 않다.

세 번째는 쪽방을 비롯한 비전형 주거에서 거주하는 인원에 대한 대상자의 포함 여부가 쟁점이 될 수 있다. 이들을 지원주택 대상자로 볼 것인지, 기존의 재가복지나 지역사회복지체계를 강화하여 이들을 포섭할 것인지에 대한 정책적 판단이 필요할 것이다.

끝으로, 다른 주거지원 프로그램 대상자의 포함 여부이다. 현재 임시주거지원과 같이 다른 유형의 노숙인 주거지원 프로그램 이용자가 수백 명이 존재한다. 2018년의 경우 10월 기준으로 276명, 연 평균으로 270명, 겨울 기준으로는 400명 가까이 임시주거지원 대상자가 있다. 이들을 소요추계에 포함시킬 것인지에 대한 후속 고민이 필요할 것이다.

3) 정신질환자 분야

첫째, 서울시 지역거주 중증정신질환자의 규모가 과소 추정되어, 지원주택 공급 소요가 과소 추계될 수 있다. 선행 연구에서 제안하는 중증정신질환자 수는 인구의 1%로 추정된다(보건복지부, 2017). 그러나 본 보고서에서는 지역사회 정신건강증진시설에 등록했거나, 혹은 장애인 실태조사에서 실제로(visibly) 보고된 수치를 기준으로 설정함으로써, 서울시 인구의 약 0.1%를 중증정신질환자로 추계하고 있다. 정신질환에 대한 낙인과 편견이 심하여 시설 이용 등록이 저조하므로 지원주택 소요 추계 인구가 과소 추정 될 수 있다. 향후에 정신건강에 대한 통계 체계, 그리고 인식 체계가 달라지면, 중증정신질환자에 대한 지원주택 소요도 달라질 수 있다.

둘째, 정신건강증진시설 입원(소)자의 주거에 따른 퇴소 욕구 조사 결과가 오래된 자료여서 최근의 상황을 제대로 분석하는 데 한계를 가질 수 있다. 지역 내 다양한 주거시설 대안이 거의 없었던 시기에 퇴소 욕구를 파악하였기 때문에, 주거 제공에 따른 퇴소 욕구가 과소 추정될 수 있다.

4) 노인 분야

첫쨰, 양로시설과 요양시설 등 시설 생활 노인들 중 탈시설 대상을 1%로 추계한 것에 대한 타당성에 한계가 있다. 현장 전문가 FGI에서는 10년 이상 양로시설에서 정주한 노인은 시설이 곧 집이고 지역사회라는 언급이 있었다. 양로원 입소 노인의 고령화가 심하며 10년 이상 생활하신 분들이 많아 자식들이 돌보는 것보다 더 좋은 곳이라고 인식하고 있다는 것이다. 양로시설 노인들은 서비스가 제공되고 지원이 유지된다면 지역사회 주거에서 생활하겠는가에 대한 질문에 대해 거의 다 나가지 않겠다고 응답한다고 한다. 그 이유 중 가장 중요한 것은 돌봐 줄 사람이 없기 때문이었으며, 두 번째는 평소에는 함께 살아가는 노인들과 싸우는 경우도 있지만 아프면 챙겨주는 이웃이어서 정서적 지원이 되기 때문이었다. 세 번째는 혼자 살게 되면 생기는 외로움 때문이었다. 노인들은 시설에서 이미 오랜 기간 동안 살아오면서 시설 안에서 개인적 삶과 사회적 삶을 함께 유지하며 공동체를 이루고 있었던 것을 확인할 수 있다.

요양시설 거주 노인의 탈시설 욕구도 파악하는 것이 어려워, 요양시설 거주 노인 중 지원주택 입주 대상자를 추정하는 것에 어려움이 있다. 노인의 요양시설 입소 결정과 탈시설을 결정하는 과정은 모호하다. 요양시설 입소를 결정하는 과정은 노인들이 인지가 부족하거나 완전한 와병상태인 경우가 많아서 가족에 의해서 결정되는 경우가 많다. 노인들의 의사가 반영되지 않은 경우가 다수이다. 돌볼 사람이 없기 때문에 시설을 선택하겠다는 노인들의 대부분도 가족과의 상호작용에서 이루어진 결정일 수 있으므로 이 또한 완벽한 개인의 선택이라고 단정 지을 수는 없다. 하지만 이런 결정의 과정에 영향을 미치는 복합적인 요인들도 노인의 결정에 영향을 주는 것이므로 노인의 의사가 완전히 반영되지 않았다고 하기 어렵다. 이렇게 노인의 시설 입소 결정은 복합적이고 개인의 의사에 반하고 있다고 보기에 모호한 점이 있다.

둘째, 지원주택을 통한 돌봄 환경이 열악하거나 돌볼사람이 없는 사각지대 노인에 대한 적극적 포섭이 필요하다. 현장 전문가 인터뷰에서 노인의 집 거주 노인 중 반지하나 고층인데 엘리베이터 등 돌봄에 필요한 시설이 부족하고 돌봄서비스가 요구되는 노인인 경우, 대상으로 선정할 필요가 있다고 전반적으로 동의하였다. 이들은 돌아갈 주거가 없고 돌볼 가족이 없는 독거노인이며, 돌봄서비스 욕구가 있는 상태에서 보호하기에 적합한 주거환경이 아니므로 지원주택의 0순위 대상이어야 할 것이다. 또한, 요양 시설에 무리하게 입소되는 노인도 지원주택 대상 0순위로 고려할 수 있다. 공립 요양 시설의 경우에 돌볼 사람이 없는 취약 노인을 무리하게 시설등급을 받아 입소 하는 경우가 있다. 공공에 의한 시설 입소의 경우는 탈시설하여 지원주택에서 거주하는 0순위 대상이 될 수 있을 것으로 보인다.

셋째, 지원주택의 요건에 해당되는 주거 취약과 돌봄 욕구에 대한 포괄적인 기준적용이 필요하다. 전문가들의 인터뷰에 따르면, 비주거나 비닐하우스 등에서 생활하면서 돌봄이 필요한 장기요양등급(인지지원등급~1등급)을 지원주택 대상자로 선정하는 것이 필요하다는 의견이 있었다. 다른 한편으로는 노인의 돌봄 욕구는 개인마다 큰 차이가 있고, 등급으로 분류되는 기준 외에도 지역사회에서의 상황과 판단이 중요하기 떄문에, 등급 외 ABC를 기준으로 제시하는 것이 바람직하다는 의견도 있었다.

넷째, 지원주택 우선 순위를 적용할 때, 장기요양등급을 받지 않은 상태의 중증질환자들을 고려할 수 있다. 중증 질환의 지속적인 관리와 치료가 필요하지만 돌볼 사람이 없는 경우 고려할 수 있다. 지원주택 우선순위에 주거취약자이고 수급자이며 돌봄이 필요한 대상으로 포함관계를 표시하였지만, 중증질환자 들에 대한 구체적인 언급은 제시되지 못한 점이 있다.

나. 주거유지지원서비스와 제공기관 관련 쟁점 및 개선 전략

1) 입주대상자의 욕구와 특성에 따른 주거유지지원서비스의 다양화·유연화 필요

지원주택은 독립생활을 강조하는 원칙에 따라 주거지 내에서 제공되는 도움의 수준을 최소화 하고, 개인의 지유와 자기결정을 최대한 존중해주어야 한다. 따라서 지원서비스는 개별화된 접근이 되어야 하고 각기 다른 수준의 지원이 제공된다.

먼저, 발달장애인의 경우 첫째, 다른 유형의 장애인과 달리 정보 이해와 자기결정에 어려움이 있어서 자립이후에도 어려움을 도와주는 지속적인 지원이 필요하다. 현재 지원주택은 주거와 주거지원서비스가 함께 제공되기 때문에 주거취약계층이 아니고 가족 또는 당사자가 주택은 확보할 수 있는 경우 지원서비스에 대한 제도적 보완이 고려되어야 할 필요가 있다.

노숙인의 경우, 기존의 사례관리서비스와 서비스 기준이나 수준을 균질화시켜야 할 것이다. 기존의 주거취약계층 매입임대주택 입주자들에게도 매우 느슨한 사례관리만이 기능하고 있는데, 이들 중 일부는 지원주택의 주거유지지원서비스가 필요한 경우이다. 지원주택은 노숙인에 대한 주거지원의 전부가 아니기 때문에 다른 유형의 주거지원 프로그램과 관계를 적절히 설정해야 할 필요가 있다. 현재 임시적으로 운영되며 사례관리 등에서 파행을 경험하고 있는 다른 주거지원 프로그램이 동시에 질적으로 상승해야 마찰이나 파행을 막을 수 있다.

정신질환인의 경우, 갑작스런 정신질환재발에 대비해서 사전의료지시서와 같은 보다 세밀한 서비스가 필요하다. 이용하게 될 의사나 병원을 사전에 미리 지정하여, 응급 상황을 신속하게 대처할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 특정 시점에만 후견인을 이용함으로써 정신질환인의 자기결정권을 최대한 보장해주는 임의 후견 서비스 제도의 실제화가 필요하다.

노인의 경우, 통합돌봄서비스와 자원관리가 필요하고 죽음준비와 이와 함께 관계 회복, 후견인 지정 등의 서비스가 필요하다. 보다 구체적으로 제시하면, 첫째, 노인 지원주택 서비스 제공기관은 지역사회와 요양, 의료서비스에 대한 연계와 지원을 원활히 수행하기 위해 관련된 자원을 개발하고 서비스로 이어지도록 관리하여 통합적 돌봄과 치료 서비스를 제공하는 것이 중요하다고 언급하고 있다. 이 서비스는 조례에서 정한 의료 및 건강관리 지원과 유사하다. 둘째, 죽음을 준비하는 서비스 체계가 필요하다. 특히, 죽음 후에 유품처리, 남은 재산(작더라도)을 전할 사람, 장례방법 등을 미리 정하도록 하고, 죽음을 준비하면서 가족 및 지인과의 관계를 회복하는 과정을 진행하는 것이 중요하다. 노인에게는 죽은 후에 대한 준비가 안정되는 것이 정서적으로 중요할 수 있기 때문이다. 이런 준비가 되는 것이 필요하다. 끝으로, 법적 대리인을 지정하는 과정에서는 성년 후견인제도에 대해 노인들에게 안내하고 후견인을 지정하도록 준비하는 것이 필요하다. 해당 서비스는 조례에서 제안되고 있지 못하므로 서비스를 제공하는 기관을 선정하는 과정을 구체화하여 관련된 서비스를 제공할 수 있도록 유도해야 한다.

2) 주거유지지원서비스 이용에 대한 자기결정권 인정과 유연한 제공 방식 필요

지원주택의 중요한 요소 중 하나는 서비스 참여가 지원주택 입소 및 유지의 조건이 아니라는 것이다. 따라서 전통적 시설에서 운영되는 집단식 정형화된 프로그램 운영을 지양하고, 입주자 욕구에 기반 한 1:1 맞춤식 개입이 필요하다. 그리고 이러한 맞춤식 서비스 개입도 입주자의 자기 결정권을 존중하면서, 사례관리자와 입주자가 공동으로 결정하는 (shared decision-making) 할 수 있는 환경이 조성되어야할 것이다.

3) 질적인 주거유지지원서비스 제공 기관 확보 방안 필요

주택 제공 기관과 주거유지지원 서비스 제공 기관의 분리가 지원주택의 기본 요건으로 권고된다. 이에 지원주택과 무관한 독립적인 외부 서비스 기관에서 주거유지지원서비스를 제공하는 형태를 고려해야한다. 현재는 서비스 기관이 지원주택을 신청하여 선정받아서 입주자를 배정받는 형태를 취하고 있다. 즉, 지원주택과 주거유지지원 서비스 제공 기관 사이의 구분이 모호하다. 그러나 향후, 주거유지지원 서비스만을 제공하는 외부의 독립된 기관을 설립하게 된다면, 이 기관에 대한 위･수탁을 어떻게 제도화할 것인가도 고민이 필요할 수 있다. 바우처나 서비스 구매계약 방식 등 다양한 재정지원방식에 대한 고민이 필요할 것이다.

초기에는 주거유지지원 서비스 제공 기관을 선정할 때, 과거에 해당 인구 집단에게 서비스를 제공해본 경험이 있는 기관 중심으로 고려할 필요가 있다. 예를 들어, 노인 분야의 경우, 제공기관의 자격으로서 지역사회의 법인체 중, 복지서비스를 하는 종합복지관, 노인복지관, 재가센터가 모두 운영주체가 될 수 있지만, 이중에서도 재가노인서비스를 직접 제공한 경험이 있는 기관일 때 통합서비스 제공과 자원 확보가 가능할 것으로 보인다. 이에 노인의 특성을 감안하여 재가서비스 경력이 있는 기관을 주거유지지원서비스 제공 기관 선정 시 우대 조건으로 검토할 수 있다.

4) 주거유지지원서비스의 질적 수준 담보를 위한 적정 인력 배치 필요

기존 연구(민소영 외, 2019)에 의하면, 서울의 시범사업으로 진행되는 지원주택 사례관리 인력은 과다한 업무량과 초과 근로, 입주자 폭력 등에 노출되어 있었다. 적정 인력을 배치하여 주거유지지원서비스의 질적 수준을 담보하는 것이 필요하다. 또 다른 연구(민소영 외, 2018)에서는 이 점을 감안하여 지원주택 사례관리자 1인당 10명 미만의 입주자를 담당하는 것이 적절하다는 의견을 제시한 바 있다.

5) 응급상황 발생 시 이를 지원할 수 있는 지역 돌봄체계 구축 필요

정신질환, 발달장애, 알코올, 그리고 치매나 기타 질병 등 다양한 돌봄 욕구를 가진 사람들이 지원주택 입소자들이기 때문에, 응급상황이 발생할 수 있는 경우가 농후하다. 이러할 때 실무자가 긴급히 대처해야 한다. 그러나 지원주택은 독립된 가구에서 살아가기 때문에 응급상황이 발생 시 신속한 대응에 한계가 있을 수 있다. 특히나 이러한 응급상황이 근무시간 외에 발생할 때에는 더욱 더 신속한 대처에 한계가 있을 수 있다. 따라서 기존 주거유지지원서비스 제공 기관에서 위기관리지원을 위한 특별 서비스를 갖추거나, 또는 별도의  위기대응을 위한 기관을 설치하는 방법을 고려할 수 있다. 만약 실무자가 응급상황이 발생하여 근무시간 외에 대응했을 경우, 이를 근무시간으로 인정해주는 유연한 조직관리도 필요할 것이다.

다. 지원주택 공급 관련 쟁점 및 개선 전략

1) 안정적 주택 공급을 위한 제도적 기반 필요

지원주택을 전국적으로 체계화시키기 위해서는 지원주택에 대한 법률이 필요하다. 지원주택 개념에 대한 명시되고, 그것이 주거정책의 중요한 과제라는 점이 고려되는 법률이 필요하다. 지원주택 공급과 관련하여 수요를 파악하고 적절한 물량을 공급해야 할 책임이 국가에 있으며, 관련된 주체들이 수행해야 할 역할과 책무가 규정되어야 한다. 법률에는 연간 공급계획 수립 및 이행, 예산 확보 등의 추진을 위한 내용이 포함되어야 한다.  이는 지원주택 관련 예산을 확보할 수 있는 근거가 될 수 있다.

물량 확보를 넘어서 양질의 주택을 지원주택으로 확보하기 위한 제도도 필요하다. 지원주택은 입주자 특성을 고려하여 건설 및 매입을 할 때 입지, 편의시설 설치 등에 대한 고려가 이루어져야 하고, 관련 예산 확보를 위한 근거도 마련되어야 한다.

현재 지원주택제도화추진위원회는 ‘장애인․고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률’을 개정하여 지원주택에 대한 내용을 포함할 것을 제안하고 있다. 이 개정안에 포함된 지원주택과 관련한 주요 내용은 다음과 같다.

□장애인․고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률 개정안□ 제안 내용

- 주거약자에 장애인․고령자에 더하여 노숙인, 정신질환자 포함

- 주거약자용 주택 공급물량 확보(공공임대주택 공급 전체의 10%)

- 지원주택 물량 확보(주거약자용 주택의 30%)

- 주거약자 편의시설 설치, 유니버설디자인 적용

- 주택공급에 대한 5년 단위 기본계획수립 의무화 등

- 주거유지지원서비스 대상자 범위, 서비스 제공기관 업무 범위, 서비스 신청 절차 및 제공 방법, 관련 주체별 역할, 예산 지원 근거 등 명시

이 외에 지원주택에 대한 법률을 만들 때에도 주거기본법과 공공주택 특별법에 의한 계획에 지원주택에 대한 내용을 다루도록 하는 것을 포함할 수 있다. 이 법률에는 지원주택에 대한 수요를 파악하고 이를 공급 계획에 반영하도록 하는 내용을 포함해야 할 것이다.

2) 현행 법령 속 자립생활 권리 명시 필요

지역사회에서의 자립생활을 보장하는 것에 대한 국가의 의무를 보다 명확하게 정의하는 것이 필요하다. 장애나 질병 등의 어려움이 있는 이들과 관련된 보건복지 분야의 법률, 예를 들어 □장애인복지법□, □정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률□, □노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률□, □노인복지법□등에서 자립생활에 대한 이념과 국가의 책임에 대한 언급을 포함하는 것이 적절하다. 주거 분야에서도 여러 가지 종류의 어려움으로 인해서 자립생활을 선택하지 못하는 이들에게 기회를 제공해야 하는 것이 우선적인 과제임을 인식하고, 이를 수행할 수 있는 정책 수단의 하나로 지원주택을 활용해야 한다.

3) 주거계획에 지원주택 공급에 대한 내용 포함

지원주택의 수요를 확인하고 이를 충족하기 위해서 공급에 대한 계획을 수립하도록 하는 것이 필요하다.

① 중앙정부와 지방정부에 지원주택 공급에 대한 계획 수립 및 실행 책무 부과

<표5-2> 지원주택 공급 계획에 관한 중앙 및 지방정부 역할

주체	지원주택 공급 계획에 관한 역할
중앙정부	- 지방정부에 지원주택 공급과 관련한 책무를 부여하고 이를 실행하게 하는 틀을 만들어야 할 책임이 있음. - 지방정부가 지원주택에 대한 계획을 신뢰할 수 있는 방식으로 수립할 수 있게 돕고, 이를 확인하고 종합 - 지원주택과 관련한 자원을 제공하여 지방정부가 책무를 수행할 수 있게 지원 - 지방정부가 지원주택 공급 계획 수립에 대한 역할을 성실히 하지 않을 경우 개입 수단 확보 필요, 예를 들어, 지방정부에 대한 재정 지원 수준 조정 등을 고려할 수 있음. - 지원주택에 대한 수요와 적정한 공급 규모를 확인하면 그 내용을 공공임대주택과 보건복지 분야의 서비스에 대한 계획에 반영
지방정부	- 지역의 지원주택을 필요로 하는 수요가 얼마인지 확인해야 할 의무가 있다. 여기에는 현재와 앞으로 발생할 지원주택에 대한 필요를 포함해야 한다. 이를 위해서 지방정부는 장애와 질환, 시설과 병원 거주, 노숙 등의 현황을 파악해야 한다. 그리고 지원주택의 공급을 지속하면서 지원주택 신청자의 대기자명부를 확보하게 될 것이다. 이런 정보를 통해서 공급해야 할 지원주택의 규모를 보다 구체적으로 예측할 수 있다. 지원주택이 권리 실현을 위한 수단으로 자리를 잡으면 지방정부는 그 권리를 보장해야 할 책임을 갖게 된다.

② 국토교통부와 광역자치단체가 주거종합계획에 지원주택 내용 포함

위와 같은 중앙정부와 지방정부의 역할을 성실히 수행하기 위해서는 국토교통부와 광역자치단체는 장기계획인 주거종합계획에 지원주택에 대한 내용을 포함해야한다.

<표5-3> 지원주택 공급에 관한 국토교통부와 지방정부의 역할

주체

지원주택 공급 계획에 관한 역할

국토교통부

- 5년마다 수립하는 공공임대주택 공급·관리계획에 지원주택 내용 포함 필요

- 공공주택 특별법의 공공주택 공급·관리계획에 대한 조항에 지원주택의 지역별 수요와 공급에 관한 사항을 추가하거나, 시행규칙에 그 내용을 포함하는 방안을 고려

지방정부

- 지방자치단체의 장이 공공주택 공급·관리계획을 수립할 수 있도록 하는 임의적 성격의 공공주택 특별법 조항을 광역자치단체장이 의무적으로 계획을 수립하도록 개정하는 것이 바람직

공공주택 특별법 제3조(공공주택 공급·관리계획) ① 국토교통부장관과 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)는 ｢주거기본법｣ 제5조에 따른 주거종합계획 및 같은 법 제6조에 따른 시ㆍ도 주거종합계획을 수립하는 때에는 공공주택의 공급에 관한 사항을 포함하여야 한다.

② 국토교통부장관은 공공주택의 원활한 건설, 매입, 관리 등을 위하여 ｢주거기본법｣ 제5조에 따른 10년 단위 주거종합계획과 연계하여 5년마다 공공주택 공급ㆍ관리계획을 수립하여야 한다. 이 경우 공공주택 공급ㆍ관리계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.

1. 공공주택의 지역별, 수요 계층별 공급에 관한 사항

2. 공공주택 재고의 운영 및 관리에 관한 사항(｢장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법｣ 제2조제1호에 따른 장기공공임대주택의 노후화에 따른 시설개선에 관한 사항을 포함한다)

3. 공공주택의 공급ㆍ관리 등에 필요한 비용과 그 재원의 확보에 관한 사항

4. 그 밖에 공공주택의 공급ㆍ관리를 위하여 필요하다고 국토교통부장관이 인정하는 사항

③ 제2항에 따라 공공주택 공급ㆍ관리계획을 수립하는 경우에는 공공주택의 유형 및 지역별 입주 수요량을 조사하여야 한다.

④ 국토교통부장관은 공공주택 공급ㆍ관리계획을 수립하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장에게 공공주택 공급ㆍ관리계획에 반영되어야 할 정책 및 사업에 관한 소관별 계획서의 제출을 요청하여야 한다. 이 경우 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.

⑤ 국토교통부장관은 제4항에 따라 받은 소관별 계획서를 기초로 공공주택 공급ㆍ관리계획을 마련하여 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의 후 ｢주거기본법｣ 제8조에 따른 주거정책심의위원회를 거쳐 확정한다. 이 경우 국토교통부장관은 확정된 공공주택 공급ㆍ관리계획을 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장에게 지체 없이 통보하여야 한다.

⑥ 지방자치단체의 장은 제2항의 공공주택 공급ㆍ관리계획에 따라 관할 지역의 공공주택 공급ㆍ관리계획을 수립할 수 있다.

⑦ 국토교통부장관은 공공주택의 공급ㆍ관리 실태를 파악하기 위하여 지방자치단체별로 공공주택의 공급ㆍ관리 수준에 대한 평가를 실시할 수 있다.

⑧ 국토교통부장관은 제7항에 따른 평가 결과를 공공주택 공급ㆍ관리계획에 반영하여야 하며, 다른 관련된 계획의 수립이나 사업을 지원ㆍ선정하는 기준에 반영할 수 있다.

⑨ 제7항 및 제8항에 따른 평가의 방법과 반영기준 등은 국토교통부장관이 따로 정할 수 있다.

- 지역의 지원주택을 필요로 하는 수요가 얼마인지 확인해야 할 의무 부여, 이를 위해서 지방정부는 장애와 질환, 시설과 병원 거주, 노숙 등의 현황을 파악해야 함.

- 지원주택 신청자의 대기자명부를 확보하고, 이 정보를 통해서 공급해야 할 지원주택의 규모를 보다 구체적으로 예측

3) 보건복지 분야 계획에 지원주택 반영 필요

보건복지 분야의 계획에도 지역사회 지원체계를 갖추기 위한 정책의 하나로 지원주택을 적극적으로 다루어야 한다.

<표5-4> 지원주택 입주 대상별 보건복지 계획과 지원주택 반영 내용

보건복지 분야	지원주택 반영 내용
장애인 분야	- 장애인정책종합계획(2018~2022년)에서 탈시설을 위한 주거지원을 다루는데, 기존 장애인 활동지원서비스 등으로는 지역사회 자립생활이 어려운 이들에게 독립적으로 생활할 수 있는 기회를 제공할 수 있는 지원주택에 대한 내용을 추가할 필요가 있음. - 지역사회에서 보호자와 함께 생활하고 있지만 자립을 희망하는 성인이 된 장애인을 위한 주거지원 방법으로 지원주택을 추가할 필요도 있음.
노숙인 분야	- 보건복지부의 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획에서는 지원주택에 대한 언급을 포함하고 있으나, 만성적 노숙인이 거리나 시설이 아닌 지역사회에서 독립적인 생활을 할 수 있는 기회를 제공하는 지원주택의 성격을 충분히 반영해야 함.
정신질환자	- 제7조에 따른 국가의 기본계획의 내용에 지원주택을 지역사회 자립생활을 지원하는 정책의 하나로 포함하는 것이 필요 - 광역자치단체가 수립하는 지역정신보건계획에서도 지원주택 고려가 필요
노인 분야	- 제5조에 의한 노인실태조사의 내용에 지원주택을 비롯하여 노인들이 지역사회에서 자립적 생활을 유지하도록 지원하는 정책에 대한 수요를 파악하는 것이 필요

4) 지원주택 공급 주체 다양화

지원주택 공급을 공공 주택 공급 기관뿐만 아니라 민간 주택 공급 주체까지 포함하여 다양하게 진행할 필요가 있다. 정책적으로 추진되는 지원주택은 공공이 제공하는 혹은 지원하는 임대주택을 활용하고, 지원주택에 대한 계획을 토대로 주택과 서비스에 대한 예산이 결합되어서 제공된다. 우리나라에서 저렴 공공 주택의 대표적 공급 기관은 LH와 SH이다. 향후에는 민간 주택까지 지원주택 공급자로 확대할 필요가 있다. 정부가 제공하는 지원을 받고 민간이 제공하는 비영리주택의 일정 비율을 지원주택으로 제공하도록 하는 방안도 고려할 수 있다. 실제 외국의 경우 다양한 민간임대사업자가 지원주택 공급 주체로 참여하고 있다.

민간 임대업자를 지원주택공급 주체로 포함시킬 경우, 자격있는 민간임대업자의 범위, 이들의 모집·관리 방법, 평가 방법 등 구체적 방안이 마련되어야할 것이다.  민간에서 공급되는 주택 중에서도 지원서비스를 제공하며 적절한 방식의 대상자 선정, 서비스 이용에 대한 자기 결정, 거주와 서비스 이용 분리 등의 원칙을 지키는 경우 지원주택으로 볼 수 있다. 하지만 이런 경우 서비스를 위한 자원을 반드시 정부가 제공하기보다는 소비자 부담이나 자선적인 수단을 통해서 조달하는 방법도 강구할 필요가 있다.

5) 공공임대주택 배분에 대한 규제 개선

현재 공공임대주택을 지원주택으로 활용하는 것과 관련해서는 상당한 제약이 있다. 기존의 공공임대주택을 공급하는 것에 대한 규정들 때문이다. 지원주택으로 활용할 수 있는 공공임대주택 유형은 제한적이고, 현재 활용하고 있는 매입임대주택 배분에서도 임대사업자의 재량권을 활용하여 주택을 제공하고 있는 상황이다. 다른 유형의 공공임대주택에 대한 배분에 대한 규정에서 지원주택이 포함될 여지가 크지 않다.

따라서 지원주택 대상자들을 공공임대주택에서 우선적으로 고려할 필요가 있는 집단으로 공공임대주택 배분 기준을  개편할 필요가 있다.

지원주택사업이 자리를 잡으면 대기자명부를 통해서 지원주택에 대한 수요를 명확하게 확인할 수 있을 것이다. 사정을 통해서 지원주택을 제공할 필요가 있다고 판단되면 그들은 우선적으로 주택을 제공해야 할 대상이 되고, 그들에게는 신속하게 지원주택을 제공해야 한다. 지원주택 공급 초기에는 지원주택에 입주할 자격이 있는 사람들 모두에게 일정 기간 안에 주택이 제공되지 못하기 때문에, 점수제를 통해서 상대적으로 먼저 고려해야 할 집단이 누구인지에 대해 판단해야 할 것이다. 지원주택에 입주할 자격이 있는 사람들의 대기기간이 길거나 점점 길어지고 있다면 공급이 부족한 것으로 판단할 수 있고, 이것이 중요한 정책 지표로 활용될 수 있다. 병원, 시설, 거리에서 생활하는 이들의 규모가 어떻게 변화하였는지 등에 주목하면서 지원주택관련 정책을 발전시킬 필요도 있다.

6) 지원주택 유형을 커뮤니티케어에 도입 필요

커뮤니티 케어의 추진을 위해 보건복지부가 발표한 지역사회 통합 돌봄 기본계획을 보면 2019년부터 2022년까지 약 4만호의 노인을 위한 공공임대주택을 모두 케어안심주택으로 확보할 것이라고 한다. 케어안심주택으로 공급되는 공동주택 1층에는 급식·재가요양 등이 가능하도록 할 것이라고 한다. 그리고 현재 노인이 많이 거주하고 있는 (LH가 공급한) 영구임대주택 14만호도 사회복지관과 서비스를 연계하여 케어안심주택으로 전환할 것이라고 한다(보건복지부, 2018).

그러나 케어안심주택이 명확히 체계를 잡아야할 쟁점이 몇 가지 있다.

① 입주자 기준의 명확화가 필요

케어안심주택에 누가 입주할 것인지에 대한 검토가 필요하다. 노인이면 누구든 입주하도록 할 것인지 아니면 지원서비스가 필요한 이들을 대상으로 할 것인지의 문제이다. 케어안심주택이 노인 일반을 대상으로 한다면 입주자들에게 지역사회에서 제공되는 서비스에 대한 접근성을 높여줄 것이다. 하지만 지역사회 자립생활에 대한 기여는 매우 떨어질 수 있다. 반면 지원주택에서와 같이 지원서비스가 결합된 주택을 필요로 하는 이들을 대상으로 한다면 시설이나 병원이 아니라 지역사회에서 생활하는 것을 선택할 수 있도록 하는 역할을 할 것이다.

② 서비스 내용의 명확화가 필요

케어안심주택에서 제공할 서비스 내용이 매우 미흡하다. 공간적으로 같은 건물에 서비스를 제공하는 기관을 들어오게 하는 것 이상의 내용이 없다. 따라서 현재 케어안심주택에 대한 계획을 보완하지 않고 추진한다면 대상자는 노인 일반이고 지역사회 자립생활이나 Aging in Place 이념을 실현하는 기능은 크지 않을 것이다.

③ 지역사회통합을 현실화할 수 있는 규모의 주택형태 고려 필요

대규모 공동주택을 노인을 위한 주거로 특화시키는 것은 바람직하지 않다. 서비스 제공의 효율성을 높이기 위해서 혹은 노인들의 관계망을 강화하고 활동을 촉진하기 위한 의도로 노인 주거를 밀집시키는 경우도 있기는 하다. 하지만 특정한 집단만 대규모로 거주하는 것은 다양한 집단이 통합적인 지역사회를 이루는 지향과는 반대된다. 따라서 예외적으로만 적용해야한다. 아파트 단지 형태로 공급된 영구임대주택 전체를 케어안심주택으로 전환한다는 생각은 돌봄인구의 집중화라는 낙인을 강화시킬 수 있다.

라. 지원주택 행･재정 지원 관련 쟁점 및 개선 전략

1) 주거와 보건복지 분야의 협력 체계 구축

지원주택은 단일한 분야의 자원으로 추진하는 사업이 아니다. 주택 공급에 관한 재원과 주체, 그리고 보건복지 분야의 재원과 주체들이 결합되어야 한다. 어느 한 분야의 재원 조달이 어려워지면 결과적으로 지원주택의 공급은 어려워질 수 있다. 참여하는 주체들 가운데 어느 한 쪽이 작동하기 어려운 여건이 되어도 공급 규모는 줄어들 수 있다. 두 분야의 단절이 지원주택 확대에 중요한 장애이므로, 이를 극복하기 위한 제도적 틀이 필요하다.

정책 설계에서 관련 주체들의 참여를 위축시킬 수 있는 요인들을 줄여야 한다. 서비스 예산을 주거 분야에서 부담하도록 하면 주거 분야의 참여는 위축될 수 있다. 지원주택 입주자의 어려움 때문에 비슷한 수준의 다른 임차인보다 임대료를 낮추어야 한다는 주장도 임대사업자는 받아들이기 쉽지 않다. 서비스제공기관에 과도하게 주택 관리와 관련한 부담을 주는 것도 그들의 참여를 위축시킬 수 있다. 이와 같은 여러 분야의 자원을 결합하고 다양한 주체들이 협력해야 하는 정책은 상호 이해를 기반으로 참여를 제약할 수 있는 다양한 가능성을 고려하면서 설계해야 할 것이다.

2) 주거유지지원 서비스와 기존 서비스 체계 사이의 지속적 관계 조정 필요

현재 지역사회에서 제공되는 서비스는 다양한 집단이 자립적인 생활을 선택하기에 충분하다고 보기 어려운 면이 있다. 지역사회에서 제공되는 서비스는 전문적 성격이 강조되는 경향이 있기 때문에 주거유지를 돕는 낮은 수준의 서비스에 대한 수요가 사각지대로 남기 쉽다. 여러 가지 어려움으로 자립생활을 위한 거처를 구하고, 지역사회에 존재하는 서비스를 적절히 활용하여 여건을 만들고, 서비스에 대한 필요가 변화하는 것에 대응하여 제공되는 서비스도 적절히 조절하고, 어려움을 겪곤 하는 지역사회의 다양한 활동에 참여하고 통합될 수 있도록 지원하는 것 등을 포함하는 지원서비스가 지역사회 서비스의 하나로 공식화될 수 있다.

물론 지역사회에서 제공되는 서비스를 받으면서 생활할 수 있는 이들은 지원주택의 대상이 되지 않는다. 그러므로 지역사회에서 자립생활을 돕기 위해 제공되는 현재의 다양한 서비스를 지원주택에서 요구되는 주거유지 지원서비스라고 할 수 있다.

그럼에도 지원주택에서 제공되는 서비스, 즉, 전문성은 상대적으로 낮지만 자립생활을 유지하기 위한 서비스가 지역사회에서 제공된다면, 지원주택에 결합된 주거유지지원 서비스와 기존 서비스 사이의 경계가 계속 조정되어야 할 것이다. 왜냐하면, 지원주택을 공급하면서 장애, 질병, 노숙 관련한 기존 서비스의 부담은 줄어들 것이기 때문이다. 생활시설이나, 병원, 거리 노숙인을 위한 기존 서비스가 지원주택이 운영됨으로써 감소될 수 있다는 것이다.

3) 지원주택운영위한 지역단위 전달체계 구축

지원주택 운영을 위한 전달체계를 명확하게 구축하는 것이 필요하다. 지원주택 공급 및 관리 역을 현재 서울시는 분야별 지원주택 운영위원회가 맡고 있다. 이러한 역할을 보다 체계화시킬 수 있는 방안을 향후 고민할 필요가 있다.

지원주택 운영을 위한 독립적 전달체계에서는 지원주택신청자와 지원주택공급기관 및 지원서비스제공 기관 사이의 연계 및 조정 역할을 수행할 수 있다. 지원주택 공급자, 또는 지원서비스제공기관이 특정 입주자를 거부하는 경우, 혹은 입주자가 특정 지원주택이나 특정 지원서비스제공기관을 거부하는 경우, 이를 조정하는 역할을 수행할 수 있다. 입주자가 자신이 살아가고자 하는 지역, 그리고 함께 살게 될 동거인을 스스로 결정할 수 있도록 조정해주는 역할도 수행해야할 것이다.

이 외에도 주거와 관련된 전문 상담을 지원주택 제공자에게 제공할 수 있다. 예를 들어, 퇴거를 앞둔 지원주택입주자에게 새로운 주거 탐색을 위한 전문 상담을 제공할 수도 있다.

4) 지원주택 재원 조달 체계 마련

지원주택은 주거와 보건복지 분야의 재원이 결합되는 사업이다. 따라서 두 분야의 재원이 적절히 확보되고 결합될 수 있는 체계를 갖추어야 한다.

① 주거유지지원 서비스를 위한 독자적 재원 혹은 기존 재원통한 지원 체계 마련

지원주택에서 제공되는 서비스에 대한 예산을 확보하는 다양한 방법을 고려할 수 있다.대상 집단별로 예산을 조성할 수도 있고, 대상 집단별로 구분하지 않고 지원주택의 주거유지지원서비스를 새로운 하나의 체계로 만드는 것도 생각할 수 있다. 비록 현재 서울시의 지원주택사업에서 지원서비스 예산은 대상별로 조성되고 있지만, 향후 지원주택사업이 전국화되면 독자적인 지원 체계를 마련해볼 수도 있다.

보다 구체적으로는 주거유지 지원서비스에 대한 재원 확보는 사회서비스원의 사업으로 포함하는 방안, 노인장기요양보험과 건강보험의 영역을 확대하는 방안 등을 검토하고, 각 대상별 지원 분야의 특성이 고려하더라도 일관된 방식의 지원서비스 체계가 이루어질 수 있도록 하나의 재원을 새로 만드는 방법도 구상해야 할 것이다.

② 편의시설 설치에 대한 보조금 제도 마련

지원주택을 위해서 주거 분야의 예산도 추가적으로 확보하는 것이 도움이 될 것이다. 편의시설 설치에 대한 보조금 제도를 두는 것이 고려될 필요가 있다. 현재 서울시에서 활용하고 있는 매입임대주택에서는 엘리베이터 설치 등 접근과 이용이 용이한 주택을 만드는 것에 다소간 어려움이 있다. 지원주택을 위한 편의시설 설치 보조금을 별도로 마련하여 일반적인 매입임대주택 공급에 결합할 수 있도록 하면, 참여하는 주체의 입장에서 사업성이 낮아지는 부담이 없어질 수 있다.

③ 입주자 특성 고려한 주택개조 서비스 비용 지원

입주자의 특성을 고려한 안전한 시설 설치나 구조 변경에 대한 지원도 포함되어져야 할 것이다. 예를 들어 발달장애인의 경우, 위험요인에 대한 인지와 대응능력이 부족한 점을 고려하여 전기선이나 외부로 노출되는 라디에이터 같은 난방방식을 안전한 형태로 변경할 수 있다 바닥에 미끄럼 방지 타일 부착, 가스렌지를 인덕션으로 교체 등이 필요하다. 이를 위해 건축이나 설비 관련 전문가의 자문과 구조변경에 필요한 예산이 함께 제공되어야한다. 또한 응급상황을 알려주는 방식도 낯선 자극에 민감하게 반응하는 입주자의 장애 특성을 고려하여 화재경보 사이렌을 가족의 음성 녹음으로 위험상황을 알리는 방법 등 섬세한 주거 환경 구성이 필요하다.

④ 중앙정부 차원의 예산 마련 및 지방정부에게 차등적 매칭 비율로 지원

전국적인 사업을 위해서는 중앙정부 차원의 예산 확보가 필요하다. 서울시의 경우 우선 지방정부 예산으로 지원주택에서 서비스 제공을 위한 재원을 마련했지만, 다른 지방정부의 여건을 고려하면 지원서비스에 대한 예산을 안정적으로 확보하기 어려운 경우도 많을 것이다. 지방정부의 여건에 따라서 매칭 비율을 달리하는 것 등도 고려할 수 있다.

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Shelter, the National Campaign for Homeless People Limited. https://england.shelter.org.uk/housing_advice/council_housing_association/choice-based_lettings

서울시 지원주택 공급확대를 위한 제도개선 방안 연구

발 행 처 :	서울특별시의회 사무처
발 행 인 :	서울특별시의회 사무처장 이창학
주관부서 :	도시계획관리전문위원회(수석전문위원 조정래, 입법조사관 한승윤)
홈페이지 :	http://www.smc.seoul.kr
연 락 처 :	서울특별시 중구 덕수궁길 15 서울특별시의회 의원회관
	전화) 02-2180-8207(도시계획관리위원회)
과제제안 :	서울특별시의회 김인제 의원
연구기관 :	경기대학교 산학협력단
책임연구 :	경기대학교 민소영 교수
연 락 처 :	031) 249-8975
발간등록번호 :	51********-*******01

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