‘맞춤형 보육 실시에 따른 보육환경 대응성 강화 방안 마련’

최종 결과보고

과제기간	2017년 6 월 ~ 10월	담 당 자	김 송 이
소 요 액	10,844,988원(위촉연구원 인건비 별도)	작 성 일	2018년 1월 11일

1				연구 요약

□ 연구배경

○ 2016년 7월 1일, 만 0-2세 대상 ‘맞춤형 보육’이 시행됨. 이는 “어린이집 0-2세반을 이용하는 영아들을 대상으로 오랜 시간 어린이집 이용이 필요한 경우에는 12시간의 종일반 보육을 지원하고, 그 외에는 일일 6시간 맞춤반 보육과 월 15시간의 긴급보육바우처를 지원하는 제도”로, 정부는 맞춤형 보육 도입을 통해 무상보육체계에 대한 보완 및 내실화를 도모하겠다는 취지를 밝힘.

○ 맞춤형 보육의 도입 배경인 ‘12시간 종일제 기준 단일 보육료 지원체계의 문제점 해소, 아동․가족 특성 등을 고려한 보육서비스 지원 다양화’에 대한 오랜 요구가 있어왔고, 정부 역시 아이와 부모의 상황에 맞는 보육서비스 다양화를 위해 맞춤형 보육을 도입한다고 밝혔음에도 불구하고, 맞춤형 보육은 도입 논의부터 지금까지 논란이 끊이지 않고 있음.

○ 시행된 지 이제 막 일 년이 지났지만, 논란이 끊이지 않을 뿐 아니라 새 정부 출범과 함께 보육정책 개혁의 주요 이슈로 제기된 만큼 맞춤형 보육에 대한 재검토가 필요한 시점임. 시행기간이 짧은 까닭도 있겠지만 맞춤형 보육에 대한 연구는 많지 않으며, 맞춤형 보육 실태에 대한 논의는 일부 언론 보도에 그치고 있음. 이에 본 연구는 맞춤형 보육의 실태 분석이 필요하다는 점에 초점을 두고, 맞춤형 보육 도입 이후의 보육 현장의 변화를 살펴보고 맞춤형 보육이 제대로 시행되고 있는지, 그 시행 목적이 달성됐는지 등을 분석함.

○ 한편 맞춤형 보육은 언뜻 보기에는 수많은 보육정책의 하나로 볼 수 있지만, 그 내용을 살펴보면 ‘보육료 지원을 누구에게, 어느 정도, 어떻게 지원할 것인가’라는 보육정책의 기본 설계와 관련된 이슈들을 담고 있음. 이에 본 연구의 맞춤형 보육 개선방안 논의는 한국 보육(료) 지원체계의 개편 방안을 모색한다는 의미를 지니며, 때문에 보육정책의 방향 및 기본 구조 등에 대한 논의를 일부 함께 진행함.

□ 연구목적

○ 본 연구는 맞춤형 보육 실태를 조사하고 개선방안을 모색하는 연구임.

○ 이를 위해 먼저 맞춤형 보육 도입 이후 보육 현장에서 어떠한 변화가 나타났는지 살펴봄. 구체적으로 어린이집 이용 및 운영시간, 원장 및 보육교사 업무량과 근로환경 등의 변화를 분석함.

○ 둘째, 정부의 맞춤형 보육 도입 취지들이 제대로 달성되고 있는지 살펴봄. 맞벌이 등 장시간 어린이집 이용이 필요한 가구는 필요한 만큼 충분히 어린이집 이용이 보장되고 있는가, 가정 내 돌봄이 가능한 영아는 적정 시간 어린이집을 이용하게 되고 부모와의 애착관계가 증진되었는가를 살펴봄.

○ 셋째, 맞춤형 보육 실태 및 현장 인식 조사를 토대로 맞춤형 보육의 도입 타당성을 분석하고 개선 방안을 모색함. 가구 및 아동 특성에 따른 보육(료)지원 다양화 정책의 필요성을 함께 검토하였으며, 보육서비스 지원 대상, 지원 규모와 방식 등 한국 보육(료) 지원체계의 개편방안을 함께 논함.

□ 연구방법

○ 본 연구는 문헌연구, 설문조사 및 집단 심층면접, 전문가 조사와 자문회의를 실시함.

○ 먼저 정부 정책 자료와 맞춤형 보육 관련 보건복지부 보도자료, 토론회 자료 및 선행연구, 각종 언론 보도자료를 살펴보고 맞춤형 보육 정책 내용과 현황, 관련 쟁점을 분석함.

○ 다음으로 맞춤형 보육 운영‧이용 실태와 정책 효과를 분석하기 위해 맞춤반 영아가 있는 어린이집 원장과 보육교사, 현재 어린이집을 이용 중인 영아 부모를 대상으로 설문조사와 집단 심층면접을 진행함.

- 설문조사는 2017년 8월 첫째 주부터 둘째 주까지 약 2주간 온라인으로 진행하였으며, 어린이집 이용 영아 부모 776명, 영아반 담당 교사 925명, 어린이집 원장 606명이 참여함.

- 집단 심층면접은 맞춤형 보육에 대한 현장의 의견을 보다 심도 깊게 듣고 설문조사의 결과를 보다 풍부하게 해석하기 위해 진행하였으며, 어린이집 원장 4명, 보육교사 5명, 영아 부모 4명이 참여함.

○ 전문가 조사와 자문회의는 연구 초기 단계와 정책 방안을 마련하는 후반 단계에서 진행함.

□ 맞춤형 보육 관련 쟁점

○ 맞춤형 보육 관련 쟁점에서는 맞춤형 보육 시행을 둘러싼 논란과 맞춤형 보육 정책의 기본 골자라고 할 수 있는 ‘어린이집 이용시간 및 비용지원 다양화’논의를 살펴보고, 본 연구에서 고려해야할 사항에 대해 정리함.

○ 맞춤형 보육 시행과 관련된 논란은 시범사업에 대한 논란, 맞춤형 보육 정책 효과에 대한 논란, 보육서비스 질 하락 우려로 구분하여 살펴봄.

- 시범사업 내용과 이를 둘러싼 논란: 2014년 12월 시범사업 예산을 확정하고, 2015년 7월~10월까지 김천, 가평, 서귀포, 평택을 대상으로 시범사업을 진행함. 시범사업 시 추가 지원이 있었음에도 불구하고 맞춤형 선택 비율이 매우 낮아 시범사업 결과가 저조함에도 불구하고 시행을 강행한다는 비판이 제기되었으며, 시범사업 결과가 나오기 이전 맞춤형 보육 예산이 편성된 것에 대해서도 보여주기식 시범사업을 진행한 것이라는 비판이 제기됨.

- 맞춤형 보육 정책 효과를 둘러싼 논란: 정부는 맞춤형 보육을 도입하면서 자녀양육 공백이 발생하는 맞벌이 가정 등에는 일․가정 양립을 지원하고 부모와의 애착관계 형성이 중요한 영아기 아이들의 적정 시간 어린이집 이용을 유도할 것이라는 점을 가장 많이 강조함. 그러나 맞춤형 보육 시행 이전과 어린이집 운영․이용 형태가 크게 달라지지 않았다는 우려와 언론 보도들이 제기됨. 종일반의 조기 하원 종용, 종일반 아동의 4~5시 하원 여전, 맞춤반 아동의 긴급보육바우처 남용, 종일반 증빙 서류 조작 등의 언론 보도가 지속됨.

- 보육서비스 질 하락 우려를 둘러싼 논란: 맞춤형 보육 도입과 함께 보육서비스 질이 하락될 것이라는 우려도 제기됨. 어린이집 원장을 중심으로 보육 현장에서는 맞춤반 보육료 20% 감액을 둘러싸고, 어린이집 운영난 및 서비스 질 저하를 야기할 것이라는 우려를 강하게 제기함. 보육교사들은 인건비 삭감, 근로시간 조정 등에 대한 불안을 제기함. 어린이집 연령별 반편성 구조 상 연령별로 맞춤반과 종일반을 별도로 꾸려서 운영하기 어려운 점 등 맞춤반․종일반의 내실 있는 운영이 어렵다는 점도 서비스 질을 하락시키는 요인으로 지적됨.

○ 맞춤형 보육의 도입 논의는 한국 무상보육체계에 대한 보완 및 내실화 도모의 필요성에서부터 시작됨. 이에 그간 제기되어 왔던 어린이집 이용시간 및 비용지원 체계 다양화 논의들을 살펴보고, 맞춤형 보육 정책 재검토 및 보육료 지원체계 개선 방안 모색 시 고려해야 할 사항이 무엇인지 정리함.

- 12시간 종일제 기준 단일 보육료 지원구조에 대해 다양한 보육 수요 반영 미흡, 재정 낭비, 장시간 어린이집 이용 유발 등의 문제점이 지적되었으며, 부모의 취업 여부 등 다양한 상황과 요구를 반영하여 어린이집 이용시간 및 비용지원을 다양화하는 필요하다는 논의가 꾸준히 제기됨. 대부분의 연구들이 12시간 종일제 이용 지원은 유지한 채 아동 및 가구 특성에 따라 최소 3시간~8시간까지 단축하여 어린이집 이용을 지원하는 모형을 제안함(서문희 외, 2006; 서문희․박수연, 2008; 김명순 외, 2009; 서문희 외, 2011; 서문희․김혜진, 2012).

- 선행연구를 살펴보면 어린이집 이용시간 다양화 방안 모색과 관련하여 다음의 사항들에 대한 고려가 필요함. 첫째, 12시간 종일제 모형은 부모의 취업 지원이라는 어린이집 고유 기능을 고려했을 때 반드시 필요한 이용시간 모형이라는 점, 둘째, 어린이집 이용시간 및 비용지원 다양화 방안 모색은 누가 어린이집 이용을 필요로 하는가, 좀 더 구체적으로는 누가 어린이집 이용을 더 필요로 하고, 덜 필요로 하는가에 대한 근본적인 논의에서 시작되어야 한다는 점, 셋째, 부모의 취업여부 등을 어린이집 이용시간 및 비용지원 다양화의 주요 기준으로 고려한다는 것은 일부 측면에서는 타당하지만, 일부 측면에서는 논쟁적일 수 있다는 점, 넷째, 종일제 이용 아동 외에는 단시간 어린이집 이용을 지원해야 한다는 논의의 논리적 당위성에 대한 재검토가 필요하다는 점, 다섯째, 맞춤형 보육 및 보육(료) 지원체계 개편 방안 모색과 관련하여 교사의 근로조건도 중요하게 고려될 필요가 있다는 점임. 이를 고려한 맞춤형 보육 개선 방안이 모색되어야 함.

□ 맞춤형 보육 실시 현황 및 개선방안 조사 결과

1) 맞춤형 보육 실시 현황

○ 맞춤반․종일반 일반 현황: 원장 조사 결과, 전체 영아 현원 대비 맞춤반 아동의 비율은 25.5%, 종일반 아동의 비율은 74.5%로 나타났으며, 맞춤반․종일반을 별도로 운영하는 비율은 2.1%에 불과함.

○ 맞춤반․종일반 어린이집 이용 실태

- 맞춤반 아동은 평균 오전 9시 29분에 등원하여 오후 3시 41분 하원, 일일 평균 6시간 12분 어린이집을 이용하며, 종일반 아동은 평균 9시 7분에 등원하여 오후 5시 2분에 하원, 일일 평균 7시간 55분 어린이집을 이용, 맞춤반과 종일반의 일일 평균 어린이집 이용시간 차이는 약 1시간 40분 정도에 불과한 것으로 나타남.

- 맞춤반 아동은 한 달 평균 10시간 40분의 긴급보육바우처를 이용하고 있으며, 긴급보육바우처로 제공되는 15시간 외에 자부담 시간까지 포함하면 한 달 평균 11시간 59분을 초과하여 어린이집을 이용하고 있음. 이에 대해 맞춤반 아동의 긴급보육바우처 사용 남용, 긴급보육바우처의 도입 취지 훼손 등의 문제가 제기됨.

- 종일반 아동의 절반 이상이 주 양육자가 돌볼 여건이 되지 않음에도 불구하고 18시 이전에 하원함. 18시 이전 하원 사유 중 어린이집은 늦게까지 하지만 늦게까지 이용하는 아동이 적어서 22.0%, 어린이집은 늦게까지 하지만 프로그램이 없이 아이들이 방치돼서 7.2%로 나타나 종일반 운영의 내실화가 필요함을 시사함. 맞벌이 가구의 경우 어린이집 하원 후 부 또는 모가 돌보는 비율은 60.4%이고, 조부모가 33.2%, 민간베이비시터 3.7%, 아이돌보미 1.9%로 나타나 맞벌이 가구의 양육 부담이 여전함을 보여줌.

○ 맞춤형 보육 도입 이후 보육현장의 변화

- 부모를 대상으로 맞춤형 보육 도입 어린이집 이용시간이 변화했는지 조사한 결과, 맞춤반의 경우 변화 없다 35.4%, 줄어들었다 60.2%, 늘어났다 4.4%로 나타났으며, 종일반은 84.3%가 어린이집 이용시간에 변화가 없으며, 늘어났다는 응답(5.3%)보다도 줄어들었다는 응답(10.4%)이 더 높게 나타남. 어린이집 원장 조사 결과, 현 어린이집 운영시간은 맞춤형 보육 도입 이전과 동일하다는 응답이 83.3%로 가장 높으며, 늘어났다는 응답은 11.7%에 불과함. 맞춤형 보육을 도입했으나 어린이집 이용 및 운영시간에는 큰 변화가 없는 것으로 나타남.

- 맞춤형 보육 도입 이후 원장․교사 업무량 변화와 관련해서는 설문조사 결과 원장들의 90.9%, 교사들의 54.7%가 맞춤형 보육 도입 이후 업무량이 늘었다고 하였으며, 심층면접을 통해서도 맞춤형 보육 관련 행정업무가 증가하였다는 논의가 주되게 제기됨.

- 보육료 수입 감소 논의와 관련해서는 종일반 보육료를 기준으로 보면 맞춤반 아동이 1명이라도 있다면 보육료 수입이 감소한 것으로 나타나지만, 맞춤형 보육 도입과 함께 이루어진 보육료 증대, 긴급보육바우처 모두 사용 등을 고려하면 맞춤반 아동 1인당 보육료 수입 감소폭은 매우 미미한 것으로 나타남. 단 현행 보육료의 적정성 여부에 대한 논의가 지속되는 만큼 맞춤반․종일반 보육료의 단순 비교를 넘어선 적정 수준의 보육료에 대한 논의는 지속적으로 필요함.

- 프로그램 운영과 관련해서는 먼저 일정한 일과 운영 어려움이 종종 또는 거의 매일 있다는 51.2%, 드물게 있다는 27.4%로 나타남. 낮잠시간과 하원시간이 겹치는 경우가 종종 또는 거의 매일 있다는 30.7%, 간식시간과 하원시간이 겹치는 경우가 종종 또는 거의 매일 있다는 43.7%로 나타남.

2) 맞춤형 보육 정책 효과 및 개선방안 인식

○ 종일반 12시간 어린이집 이용 보장 및 종일반 중심의 어린이집 운영 변화에 대해 설문조사 결과, 부모와 어린이집 원장은 맞춤형 보육 정책의 종일반 지원 효과가 미미하다고 인식하고 있었으며, 이는 심층면접에서도 동일하게 드러남. 더불어 맞춤반의 적정 시간 어린이집 이용 및 부모와의 애착 증진 효과도 미미한 것으로 나타남.

○ 원장 응답 결과에서는 맞춤형 보육 정책 및 가구․아동 특성에 따른 보육료 지원 다양화 정책의 필요성 인식이 낮게 나타났지만, 부모와 교사 응답 결과까지 종합하면 보육 현장에서는 맞춤형 보육 정책 및 가구․아동 특성에 따른 보육료 지원 다양화 정책이 필요하다고 인식하는 것으로 나타남. 다만 맞춤형 보육 정책의 개선이 필요한 것으로 나타남. 부모 66.6%, 원장 32.3%, 교사 62.6%가 개선의 필요성을 제기한 가운데, 개선의 필요성 정도에 대해서는 부모의 35.4%가 일부 개선이 필요하다고 응답하였으며, 원장은 13.7%가 대체적으로 개선이 필요하다고, 교사는 26.3%가 일부 개선이 필요하다고 응답함.

○ 맞춤형 보육을 유지하면서 개선한다면, 어떤 부분에 개선이 필요하다고 생각하는지 1, 2, 3순위를 조사한 결과, 부모들은 주로 어린이집 이용시간과 관련된 사항을, 원장들은 보육료 및 현장업무에 대해, 교사들은 행정업무 경감 및 부모들의 협조 증진 등에 대한 개선 필요성을 강조함.

□ 맞춤형 보육 및 보육(료) 지원체계 개선 방안

○ 개선방안 모색의 방향과 원칙

- 첫째, 수요에 따른 다양한 보육지원이 필요하다는 점을 견지함.

- 둘째, 보육정책의 주된 목표는 부모, 특히 모의 취업 및 사회참여 지원에 있다는 점을 염두에 둠.

- 셋째, 보편적 보육정책 패러다임이 유지하되, ‘12시간 종일제 기준 전계층 보육료 전액지원’을 보편적 보육정책으로 보는 관점의 재구성을 시도함.

- 넷째, 맞춤형 보육 및 보육료 지원체계 개선방안을 모색할 때에는 교사의 근무환경, 노동권에 대해 고려함.

○ 세부 개선 방안

- 어린이집 12시간 운영은 일하는 부모의 양육지원을 위해서 반드시 필요한 선결 조건이자, 부모의 취업 지원이라는 보육정책의 목표 달성을 위해서는 반드시 유지되어야 할 어린이집의 고유 특성으로 어린이집 운영 시간은 현행대로 12시간을 유지하되, 이용시간을 다양화하는 방안을 모색함.

- 이용시간을 어떻게 다양하게 설계할 것인지는 선행연구의 논의를 종합적으로 고려하여 제안함. 먼저 어린이집 이용시간은 종일제와 반일제로 이원화함. 종일제 어린이집 이용은 8시간 이용을 기본적으로 보장하고 최대 12시간까지 이용할 수 있도록 함. 물론 시간연장보육 형태의 12시간 초과 이용도 현행대로 지원함. 반일제는 현 맞춤반과 동일하게 6시간 어린이집을 이용을 지원함. 정부의 도입 취지와는 상관없이 남용되고, 맞춤반 아동의 장시간 어린이집 이용을 야기하는 긴급보육바우처는 폐지함. 다만 자부담을 통한 일일 6시간 초과 이용에 대해서는 도입 가능성을 고려해볼 수 있음.

- 보육정책은 모든 아동을 대상으로 한다는 대 전제 하에 장기적으로 영아 대상 시설보육은 맞벌이, 일하는 한부모 등 돌봄공백이 있는 가구의 영아를 대상으로 재편될 필요가 있음. 단기적으로 현 맞춤형 보육 정책의 종일반․맞춤반 자격기준을 기본으로 종일제․반일제 자격 기준을 구분하고, 단계적으로 현 맞춤형 보육 및 보육(료) 지원체계에 대한 개편방안이 모색되어야 함.

- 보육료 지원 규모 및 방법은 현 표준보육비용 산정구조 및 보육교직원 적정 근로시간 등을 함께 고려했을 때 ‘종일제 8시간 어린이집 이용’을 보육료 지원의 기본 액수로 두고, 거기에서 삭감 또는 추가하는 방식으로 반일제와 종일제 12시간 이용 비용 지원을 설계할 필요가 있음.

2				평가 진행과정

구분	일시	참석자	주요내용 및 반영사항(간략히 2-3가지)
착수자문회의	2017.07.07.(금) 15:00	재단연구진, 외부 전문가 2인	시기 및 내용 고려 시, 가치있는 연구임 맞춤형 보육 사후 평가 및 개선방안 제시에 초점을 둔 연구 진행 필요 맞춤형 보육 정책 설계 및 0-2세 보육정책, 무상보육체계에 대한 검토 필요
최종심의	2017.12.29.(금) ~2주간	재단 내부 및 외부 심사위원 4인	보고서 체계, 구성, 내용, 논리성 적절 세부 정책방안에 대한 논의 보완 필요(조사 결과 요약 제시, 관련 이론적 논의 보완 등)

3				정책활용도 및 문제점

□ 정책활용도

○ 추진목표: 양성평등 및 여성복지증진

○ 목표대비 결과

- 성과목표: 보고서 발간 및 정책반영

- 과제성과: 보고서 발간 1건, 정책과제 제언

구 분	활용내용(예정 포함)
- 법령 개선 등 제도개선에 활용	- 맞춤형 보육 및 보육지원체계 개선의 근거자료로 활용
- 기타 정책판단의 근거 자료로 활용	- 서울시 및 중앙정부 맞춤형 보육 개선의 근거자료로 활용 - 맞춤형 보육 관련 보육현장의 변화․동향 파악에 활용

□ 문제점

○ 연구가 기획되던 시기와 정책 환경이 변화, 중앙정부 차원에서 맞춤형 보육 개선에 대한 논의가 진행됨으로써 애초 맞춤형 보육을 현장에 효과적으로 정착하기 위한 보육환경 대응성 강화 방안 마련에 초점을 두었던 것과는 연구 내용이 변화함.

○ 이에 따라 맞춤형 보육의 세부 내용이 아닌 기본 구조에 대한 개선, 한국 보육지원체계 개편 방안에 대한 논의가 포함됨에 따라 서울시보다는 중앙정부 차원에서 논의해야 할 정책방안들이 제시됨.

4				홍보실적

□ 홍보내용 및 실적

구 분	내 용
○ 재단 홈페이지 자료실 업로드	- 보고서 PDF 파일 탑제(예정)
○ 보고서 배포	- 서울시, 시의회, 관련기관 등 배포 (예정)

5				인력활용결과

□ 책임연구원: 김송이

구분	세부역할	기여도
책임연구원 (김송이)	- 연구 총괄, 자문회의 및 착수․최종보고 등 진행 - 행정서류 및 예산집행 서류 기안 - 맞춤형 보육 정책 현황 및 쟁점 분석 - 설문조사 및 FGI, 전문가 조사 설계 및 결과 분석 - 맞춤형 보육 및 보육료지원체계 개선 방안 마련 - 보고서 집필	90%
위촉연구원 (김한나)	- 설문조사, FGI 지원 및 조사 결과 1차 정리 - 맞춤형 보육관련 정책 자료 및 선행연구 자료 수집․1차 정리 - 과제 관련 회의 지원	10%

6				예산집행실적

□ 총예산: 11,354,000원

□ 집행예산: 10,844,988원

□ 집행율: 95.5%

편성목	예산금액	집행금액	집행율(%)
회의운영비	1,530,000	1,040,900	68.0
조사및평가비	8,914,000	8,894,088	99.8
일반운영비	910,000	910,000	100.0
합계	11,354,000	10,844,988	95.5

(※ 위촉연구원 인건비 2개월 4,204,000원 별도)

7				향후 개선계획

□ 맞춤형 보육 외에 보육료 지원체계 전반에 대한 고찰 및 개선방안 모색으로의 논의 확장 필요

□ 아동 양육지원 체계, 애착형성, 가정 내 보육지원, 시설보육 지원 등 젠더관점에서의 한국 보육지원체계를 검토하고 성평등적 보육지원방안 모색 필요

□ 중앙정부의 보육료 지원체계 개편 논의에 대한 지속적인 모니터링 필요